宅基地是农民生活的基础和保障，是普通农户家庭的核心资产，宅基地制度改革是农村全面深化改革的重要内容。党的十八大以来，党中央高度重视农村宅基地制度改革试点工作，习近平总书记提出要“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。作为全国新一轮宅基地改革试点，常州市武进区统筹推进以“行使宅基地所有权、保障宅基地资格权、放活宅基地使用权”为主导的“三权分置”改革，率先建成县域农村宅基地综合管理信息系统，发放全国首张农村宅基地和建房电子审批书，农户宅基地资格权“三定一动”管理经验在全国推广。
创新宅基地集体所有权行使方法
习近平总书记指出，深化农村宅基地制度改革要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。武进区以有效行使宅基地集体所有权为起点，维护农村集体经济组织和成员权益。
明确所有权行使主体。新一轮试点改革衔接集体经济组织股份合作制成果，推动宅基地所有权主体由村级集体向村级股份经济合作社转型，并规范组织载体建设；通过村民自治与民主管理原则探索宅基地管理模式，健全所有权运行机制。2025年出台的《常州市武进区农村宅基地管理办法》（以下简称《管理办法》）明确村级股份经济合作社为所有权行使主体，并设立宅基地协管员制度，从法理层面固化权责归属。这一改革以“制度赋权+组织赋能”双轮驱动，既提高了集体所有权行使效率，也为宅基地规范管理提供了长效制度支撑。
明晰所有权行使范畴。在农村宅基地集体所有权的行使方面，明确了多项关键权利，主要包括对重大事项的决策权、资产的收益权以及财产的管理权等。例如，《管理办法》中对农村集体经济组织有关宅基地管理职能进行了细化，对于宅基地资格权的确认，该办法明确指出“对于上述未尽之情形，应由本集体经济组织参照农户宅基地资格权认定管理规定，依法进行民主决策程序后予以确定”。除此之外，该制度还特别强调了集体经济组织在宅基地流转和有偿使用中的收费主体地位，以及在集体收益使用管理方面的主导作用。
创新所有权行使路径。我国法律规定仅本集体经济组织成员具有宅基地申请资格权及建房权，农户跨集体经济组织使用宅基地建房缺乏明确制度指导，成为现实难题。武进区始终坚守组、村、镇三级集体所有制为基础的农村集体经济组织管理架构的制度底线，建立完善三级农村集体经济组织机构，并基于宅基地所有权、农户宅基地资格权、宅基地使用权要素管理关联性、一致性原则，主要通过土地调剂、经济补偿等方式对供地村组集体经济组织及涉地农户进行合理补偿或办理社会保障，平等保障各级集体经济组织利益，有效平衡本村、本镇域内宅基地人、地资源分布不均的矛盾，探索建立了镇域范围内宅基地“两权”（所有权和资格权）跨集体统调机制，统筹保障集体组织成员跨集体使用宅基地建房的现实需求。
创新宅基地资格权集成管理制度
武进区精准制定宅基地资格权认定标准，探索建立了宅基地资格权“三定一动”管理机制（一次认定、相对固定、长期稳定、动态调整），全域推行宅基地建房数字化集成管理。
分类指导资格权认定。随着社会经济生活发展，农民改变了传统的生产及生活方式，引发农民户籍地、农户居住地、宅基地权属地空间分离，农户内部集体经济组织身份不统一等现象普遍存在，导致宅基地资格权管理较为复杂。为此，武进区一方面开展宅基地规模、布局、权属、利用状况调查，分类梳理成员身份属性存在的普遍性问题；另一方面统筹利用农村集体产权制度改革和农村土地承包经营权确权登记成果，全面厘清户籍人口与资格成员、家庭户与保障户之间的界定关系，明晰宅基地资格权的认定标准。为了增强制度的可操作性，明确了不具备资格权的10类人员、3类家庭户和严禁资格权分户的5种情形。
“三定一动”动态赋权。建立宅基地资格权数据库，精准匹配“人、户、房、地、权”信息，实现宅基地资格权与宅基地审批、不动产登记、使用权流转等多环节数据联动，将分散的碎片化信息整合。改革试点工作中，完成全域196个村级集体经济组织共15.98万户、54.48万人宅基地资格权人认定登记及名册入库管理工作；优先将宅基地资格权原始取得归属地作为成员稳定管理的主要依据；定期开展“一户三权”交叉比对验证，建立宅基地资格权人与集体经济组织成员同口径管理、同周期调整机制；动态调整户内成员关系变更、分户、合户、销户等信息，避免发生成员身份和权益“两头占、两头空”问题。
数字闭环智能管理。探索建立宅基地“三线同治”集成管理模式，创设“1+6”全区综合管理信息系统（一个系统运行、六大模块管理），实现“权在线确、房在线批、地在线管”的全要素、全流程、全链条数字化管理目标。同时坚持建管并举，依托农村社会治理网络资源，组建377名网格员兼职村级宅基地协管员队伍，建立监管全覆盖群防体系及常态化巡防制度；构建“网格化+APP”村级协管、镇级执法平台，提升技防水平；辅助协管员开展违法现场查勘、用地信息比对及镇级查处执法工作，构建巡查、监管、执法全链条闭环管理格局。
创新宅基地使用权多元保障机制
武进区宅基地改革试点坚决维护农民权益，创新建立“三房互补”户有宜居模式，切实保障农民权益。
精准拆解遗留难题。简化新生儿、未成年子女成员认定程序，使其共享户内资格权；探索稳定妇女婚前婚后户内成员资格机制。坚持“资格权优先”原则，理顺“管人（资格权）—管地（宅基地）—管房（建房）”逻辑链，建立权益与资格权匹配的保障机制。严格依据“人户双控、一户一宅、户有宜居”标准，分类化解多占、超占、一户多宅、权属不清等历史难题。
“三房互补”宜居无忧。提供自建房、商品房、公寓房互补选择，并推行“权票”（资格权自愿退出）换“房票”（商品房保障）的自愿有偿退出机制。利用村庄自然禀赋开展农房建设，既能保护文化、留住乡愁、振兴乡村，也是降低农房更新成本的选择。武进区据此完成全域村庄规划，鼓励引导农民在村庄原域进行农房集约化、规模化更新。为提高农户积极性，区财政实施财政补贴激励，对村庄集中提升和连片建设实行补贴：村庄原域翻建农户享受每户6.9万元补贴，同时按每户2万元标准对村集体进行公建配套设施建设补贴。该模式为农户改善居住条件提供了丰富选择空间。
“择位竞价”释放价值。针对宅基地选位分配难题开展试点，允许本集体经济组织成员在已获批但未定位的建房户中，对同一地块通过“有偿选位、择位竞价”方式分配。此举在保障成员免费、随机分配宅基地的前提下，适度满足个性化选位需求，并非全面有偿。竞价仅适用于统一规划建设的农房集聚点内，旨在解决位置分配矛盾，避免市场化炒作；坚持尊重农户意愿、民主决策、自愿参与原则，竞价交易纳入江苏省农村产权交易平台，实行一体化闭环管理；所得收益统一用于农民自建区公建配套建设。择位竞价兼顾“保障性”与“市场化”，以市场化方式体现土地资源价值，促进集体增收。
（作者单位分别为中共常州市委党校、常州市武进区农业农村局、中共常州市武进区委党校）
