发展新型农村集体经济，是乡村振兴、农民共富的重要途径，也是补齐农村公共服务短板、完善乡村治理体系的关键支撑。2025年5月开始施行的《农村集体经济组织法》，标志着新型农村集体经济迈入制度规范化、发展多元化的新阶段。近年来，江苏坚持因地制宜、分类施策，积极探索新型农村集体经济多元发展路径，顺利完成“农村集体产权制度改革整省试点”任务，新型农村集体经济呈现稳健发展的良好态势。截至2024年底，全省农村集体经济组织基本建立，农村产权交易信息服务平台覆盖全省。然而，随着发展进程不断推进，一些深层次结构性矛盾与问题逐步显现，已成为制约新型农村集体经济进一步发展壮大的重要瓶颈。针对这一现实情况，我们在开展实地走访座谈、深入调查分析的基础上，梳理形成一些优化意见，旨在为新型农村集体经济发展提供兼具针对性与可操作性的理论支撑和实践参考。
构建“引育用留”全链条机制，破解人才结构性制约
人才是推动新型农村集体经济发展的重要动力，而人才结构性失衡已成为制约新型农村集体经济发展的内生短板。在推动乡村全面振兴的背景下，农村对人才的需求愈发迫切，但现实情况却不容乐观。从人才引进和保留机制来看，现行机制尚未建立起具备实效性的“激励相容”制度。农村地区虽然积极尝试引进返乡人才，但因待遇相对偏低、发展空间有限，导致人才留住率较低。有些地方尽管出台一些人才引进政策，但由于缺乏配套的产业支撑和晋升渠道，许多返乡人才在短暂停留后又选择离开。从村干部队伍建设来看，队伍存在老龄化和低学历问题。全省多地的村干部45岁以上人员占比超65%，大专以上学历不足35%，这种年龄和学历结构难以适应新型农村集体经济发展对创新思维和专业知识的需求。从人才使用上看，专业能力与岗位要求不匹配。部分地区引进返乡青年，却安排在一般的事务性岗位，造成人才资源的浪费。乡镇农经（农村经营管理）队伍弱化现象严重，大多乡镇未设专职农经机构，现有人员往往身兼数职。
构建“引育用留”全链条机制，是破解乡村人才困境的关键之举，可从人才引进、能力培育、才能利用、长效留存等环节入手，多措并举推动新型农村集体经济发展。在“引”上借力，实施靶向引才策略。积极吸纳年轻、较高学历的知识青年，重点吸引致富带头人、科技能手等能人，对返乡创业的高校毕业生给予创业补贴，设立专项基金支持其创业项目，强化人才吸引力。浙江推行的“乡村运营官”，突破传统“第一书记”行政化帮扶模式，填补乡村人才缺口，为乡村可持续发展提供专业化支撑，值得我省借鉴。在“育”上深耕，采用人才培育计划。选派村干部到集体经济强村跟岗学习，推动职业院校开设乡村运营专业，定向培养复合型人才，提升基层队伍专业能力。在“用”上适配，实行人岗匹配策略。以乡村特色产业为支撑，面向全国招聘乡村运营职业经理人，坚持人岗相适、人尽其才，将引进的管理型人才用到刀刃上。在“留”上安心，构建筑巢留凤设施。配套建设返乡创业园，提供政策咨询、融资支持等服务，建立人才激励机制，对表现优异的人才给予风采展示与荣誉奖励。
创新土地要素配置体系，破解资源利用低效瓶颈
土地作为新型农村集体经济发展的核心生产要素，其配置效率直接关系到新型农村集体经济的发展质量。当前，全省新型农村集体经济发展面临突出的土地要素制约，在耕地保护、生态红线等严格政策要求下，土地开发与利用空间受到明显限制，导致部分地区村级闲置资产盘活难度加大，平均利用率始终处于较低水平。同时，市场化机制不够完善，农村集体经营性建设用地入市缺乏细则，新修改的《土地管理法》仅确立集体经营性建设用地入市制度，但收益分配机制全省未统一，实际操作中村级主体地位被弱化。不同区域间的土地政策执行差异较大，加剧区域发展不平衡，显著影响了新型农村集体经济发展。
创新土地要素配置体系，是优化资源配置、促进城乡融合发展的关键举措，也能增强土地要素对优势地区高质量发展的支撑能力。一是实施土地资源碎片化整合。重点盘活闲置农房、老厂房等集体存量资产，对不涉及永久基本农田和生态保护红线的改造项目，给予政策扶持与倾斜。引导各地探索“闲置农房+民宿”“老厂房+创意产业园”等发展模式，让沉睡的资源焕发生机。二是完善土地入市机制。优化集体经营性建设用地入市管理平台，探索“土地股+设施股+劳务股”等多元化合作模式，明确入市条件、程序及收益分配方式，提高村级集体在土地入市中的主导地位和收益分成比例。可借鉴福建厦门、晋江等地“低效地再利用+土地置换”模式，通过政策激励、多元化参与和收益共享机制，实现土地资源的高效利用。三是统一审批平台与标准。建立全省统一的土地审批信息平台，减少审批环节和时间，实现审批流程透明化、标准化，提高土地资源配置效率。积极推广在南通试点的用地用林合并审批模式，实行“一套材料、一次查验、并联审批”，推动用地用林审批流程集约化、高效化。
建立“发展—激励—优化”政策支持体系，破解政策协同不足问题
政策支持是新型农村集体经济发展的重要保障。江苏新型农村集体经济支持政策体系虽已初步建立，但仍面临多维度结构性矛盾，严重制约了新型农村集体经济的可持续发展和农民共同富裕目标的实现。具体来看，产业发展与路径依赖出现困境。部分地区过度依赖土地、区位等自然资源禀赋推动发展，如苏南农村集体经济长期倚重物业租赁，难以及时应对市场波动及突发风险。短期奖励与长期动能脱节。全省多地普遍推行“绩效工资”或“目标考核”的短期激励制度，虽能有效激发短期工作积极性，但考核体系过度聚焦短期、显性业绩，对关乎村集体长远生计的集体资产可持续经营能力等关键长期指标，缺乏刚性约束和科学评价。财税政策红利释放不足。财政资金覆盖不足，2025年中央财政补助资金仅覆盖全省539个村，覆盖率不足4%；税收政策优惠落实不到位，缺乏精准适配集体经济组织发展特点的税收优惠政策，导致多数集体经济组织按普通企业标准缴纳各项税费，增加其经营成本，影响其创新发展的积极性。
结合新型农村集体经济的发展特性，政策支持体系可重点围绕多元化发展、构建激励体系与财税政策优化三个维度精准发力。一是探索多元化发展路径，采用资源活化与内生动力并重的发展模式。鼓励各地通过跨区域协作、产业创新、政策赋能与生态转型等多元路径，破解资源错配困境。积极推广南京试点经验，以共享、联营等方式支持农村发展特色农业、乡村旅游、农村电商等新业态，拓宽集体经济收入来源。二是构建长短期结合的考核激励体系。在短期激励层面，聚焦年度可量化成果，确保村干部工作有抓手、见效快；在长期激励层面，将村干部绩效奖励的相当比例与体现发展质量与潜力的长期性、战略性指标紧密结合。三是优化财税政策服务。推动省级财政设立专项扶持资金，扩大覆盖范围，优化分配标准，优先倾斜薄弱村，确保补贴精准直达。以奖补、贴息、专项资金等方式，发挥财政资金的撬动作用。简化针对集体经济组织的税收征管流程，上报出台清晰的“特别法人”税收优惠资格认定标准和操作细则，确保政策落地，切实减轻农村集体经济组织负担，释放政策红利。
以产业链协同布局带动片区化发展，破解跨区域融合乏力难题
片区化是在空间上将县域新划分为“片区”和“组团”，以此为基础系统开展乡村发展和建设活动，达到乡村更集约高效发展的目的。当前，我省大多地区新型农村集体经济发展仍依附镇村行政边界，缺乏跨区域、跨主体的联动机制，导致“强村难带弱村、项目难穿区域、政策难统协同”的治理障碍持续存在，制约农业与二三产业融合发展。具体体现在：有效的跨区域发展机制欠缺。全省强村带动作用有限，农村集体经济单打独斗多、抱团发展少，集群效应发挥不明显。部门间的政策协调不够。农业农村部门的扶持政策与自然资源部门的用地政策时有冲突，如农业农村部门支持开发用地促进特色产业链发展，但自然资源部门规定低效用地再开发优先用于工业或住宅，使得一些跨区域产业项目难以顺利推进。产业融合层次浅。我省多数村集体依赖传统“资源发包型”和“资产租赁型”等模式，新兴业态如农文旅、加工服务等拓展不足，限制市场和技术溢出效应的释放，导致服务业与农业的衔接停留在表层合作阶段，难以形成深度融合。
实现片区化发展，能有效打破区域壁垒，推动跨区域深度融合。要以“片区”作为实施载体，跳出镇村行政区划的框架，统合各部门事权，让强村带动弱村发展，真正从特色产业链转型升级出发，推动一二三产业融合。一是在县域范围内按照村庄协同发展的需求，划分成多个面积适当的乡村振兴“片区”。以“片区”为单位开展空间优化、产业发展、环境提升、设施配置、基层治理等各项工作，促进乡村更集约高效发展。二是建立“强村带弱村”结对机制。推行“强村公司”，以市场化运作、公司化管理为核心，整合农村集体资源、资产和资金，串联起强村与弱村，实现抱团发展。在县域范围内实现资源共享，联合申报跨区域产业项目，推动村与村之间的片区化发展。三是加强部门间的协调配合。建立部门间沟通协调机制，统一政策导向，及时妥善解决政策执行过程中出现的问题，为跨区域产业项目提供政策支持和措施保障。四是创新产业融合模式。立足本村资源禀赋与产业基础，加强跨区域协作，依托产业关联效应承接产业转移、共建产业园区，推动产业链向上下游纵向延伸，引导农户深度融入县域产业链与市场体系，实现区域资源互补。深化跨区域技术合作，发挥技术溢出效应，持续提升农村集体经济跨区域协同发展能力。□
（作者分别系江苏省老科技工作者协会副会长，江苏省老科技工作者协会决策咨询专家，南京农业大学科研院副院长、教授）
责任编辑：孙秋香
