推进生态文明体制改革，是党的十八届三中全会作出的具有里程碑意义的重大决策。推动绿色发展和生态文明建设，深化改革是动力，机制创新是保证。江苏省作为全国生态环境管理制度综合改革的试点省份，综合改革任务达20多项。在“十三五”开局之初，必须充分认识加快推进生态文明体制机制改革的极端重要性、紧迫性，树好生态文明标杆，打造绿色发展标志，坚持人民满意标准，努力建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新江苏。
一、深刻认识加快生态文明体制机制改革的重大意义
（一）加快生态文明体制改革是推进全面深化改革的重点内容。生态文明体制改革是全面深化改革的应有之义，是生态文明建设的关键。近年来，党中央、国务院相继推出“1+6”重点改革措施，对生态文明建设和改革作出顶层设计与部署。省委、省政府专门成立了经济体制和生态文明体制改革领导小组，陆续出台和将要出台一系列重要文件，推进全省生态文明建设与改革。
（二）加快生态文明体制改革是实现绿色发展的重要举措。绿色发展是指导“十三五”甚至更长远发展的科学发展理念。习近平总书记多次对绿色发展理念进行了科学阐述，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。我们绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。”“两山论”和绿色发展，从根本上更新了关于自然资源无价的传统认识，打破了简单把发展和保护对立起来的思维束缚，指明了实现发展和保护内在统一、相互促进和协调共生的方法论，是中国特色社会主义生态文明理论的重要组成部分。
（三）加快生态文明体制改革是建设“强富美高”新江苏的重要载体。“环境美”是习总书记对新时期江苏生态文明建设提出的总目标。深入推进生态文明建设和改革，必须准确把握“环境美”的时代特征和科学内涵，描绘好“环境美”的生动蓝图，做到外在美和内在美的统一、自然美和人居美的结合、传统美与现代美的融合、城市美和农村美的协调，经济发展与生态文明相辅相成、相得益彰，实现城美村秀、城乡居民共享美好生活家园。
（四）加快生态文明体制改革是破解生态环境硬约束的根本途径。对照绿色发展的时代要求和发达国家的先进水平，对照“两个率先”的奋斗目标和人民群众的迫切期盼，我省生态文明建设仍然面临一些深层次矛盾和问题，必须以生态文明体制机制改革来破解生态环境的硬约束。
二、江苏生态文明体制机制创新的重大进展和主要问题
（一）生态文明建设体制日趋完善。十八大以来，全省上下认真学习贯彻中央决策和习近平总书记系列重要讲话精神，在全国率先出台《关于深入推进生态文明建设工程率先建成全国生态文明建设示范区的意见》，率先颁布《江苏省生态文明建设规划》，率先出台生态红线保护规划。每年发布改革要点和重大任务，一着不让抓落实，一张蓝图干到底。
（二）生态文明运行机制逐步建立。将生态文明建设纳入全面建设“强富美高”新江苏八大工程的战略布局；明确部门职责分工，将各省辖市、省各有关部门纳入目标责任体系，以目标任务书的形式分解年度任务，每年考核表彰。扎实推进生态空间保护、经济绿色转型、环境质量改善、生态制度创新等“七大行动”，生态文明建设工程取得重大进展和积极成效。
（三）生态文明管理制度取得进展。主动适应经济发展新常态，率先探索绿色发展评估，对全省及各省辖市经济社会发展情况进行“绿评”。深化水环境区域补偿，建立上下游“双向补偿”机制。完善生态转移支付补偿制度。推进大气排污权交易。每年对全省2万多家污染源企业进行环保信用评价，对列入环保“红、黑”名单企业实施惩罚性水价电价，实行联动惩戒和激励。
（四）生态空间管控取得进展。树立底线思维，划定15大类779块生态红线区域，陆地面积占全省国土面积的22.2%。配套实施生态补偿和监督考核细则，生态红线的战略性基础性约束性地位得到确立并巩固。严格环境执法监管，完善环保司法联动机制，深入推进“两法”衔接，公开曝光、查处重点环境违法案件，有力打击了环境违法行为，捍卫了《环保法》的尊严。
（五）生态文明典型示范创建领先全国。南通市探索和深化地方党政主要领导干部环境资源责任审计试点，建立了体现生态文明要求的地方领导干部资源环境审计指标体系。张家港市生态文明体制机制改革试点取得积极进展。全省累计建成国家生态市县35个、生态工业园区14个，两者总数均占全国38%，列各省区第一。南京、南通两市被国家发改委、环保部等国家9部委列入生态文明先行示范区建设单位。
总体看，我省的生态文明体制机制还处于建设阶段，许多方面刚刚起步，还不完善。
——顶层设计有待落地。体制机制改革还没有大的突破，特别是中央要求的改革任务落实得还不够深入，有的试点多年仍停留在起步阶段；许多改革措施还处于设计阶段；市场化推进生态文明建设的机制不健全，排污许可、排污权交易、第三方监管、政府购买服务、资源环境价格改革等有待进一步深化；基层环境监管能力不足，农村环保投入还需加大；全社会生态文明意识有待提升，不少企业环保意识差，社会责任感不强，存在不同程度的环境违法行为。
——生态环境问题仍然突出。总体上看，国土空间承载负荷较大、资源能源约束趋紧、产业结构总体偏重、污染治理难度加大，生态环境仍是“两个率先”的突出短板和薄弱环节，全面改善生态环境质量，还需要付出长期艰苦的努力。
——配套措施有待深化。生态文明建设与经济建设密不可分。既要建立一套系统完整的生态文明制度，也要统筹考虑经济体制改革，需要财政、价格、投资、信用、金融等多个部门、多项政策协力同步推进，这样才能从“末端治理”转向“源头防控”。但目前经济发展与生态文明相辅相成、相得益彰的科学发展观还没有牢固确立，分散于众多部门主管的相关政策措施建设滞后于生态文明建设形势的需要。
——试点示范有待加强。近年来，我省注重抓了生态文明建设和体制机制改革的试点示范，但试点单位少而且类型单一，由于全省发展的区域差异性，还缺乏影响大、叫得响、可复制、可推广的经验做法，需要更多地进行试点和整体推进。
三、生态文明体制机制改革的重点领域与主要任务
（一）实行党政同责，严格党政领导干部生态环境损害责任追究。习近平总书记指出，在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。从现实情况看，出现生态环境严重损害事件往往与党政领导干部失职、渎职有着直接关系，要使生态环境领域的政策规定落到实处，关键要靠各级党政领导干部。中办、国办印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》突出领导干部这个“关键少数”，聚焦各级党政领导干部的权力责任。江苏省的实施细则已经出台，各级各部门要认真学习，强化问责意识，对出现需追究责任的情形和问题的，必须追责到位，决不能让制度规定成为“没有牙齿的老虎”。
（二）加强综合督查，实施环境保护督察方案。中央《环境保护督察方案（试行）》，提出建立环保督察工作机制，严格落实环境保护主体责任等有力措施，可谓抓住了解决我国当前环保问题的“牛鼻子”。要根据中央的要求，制定我省的方案，把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为先期督察对象。近期，要把大气、水、土壤污染防治和推进生态文明建设作为重中之重，重点督察贯彻党中央决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任的情况。强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。
（三）以改善环境质量为核心，实施生态环境监测网络建设方案。围绕影响生态环境监测网络建设的突出问题，强化监测质量监管，落实政府、企业、社会的责任和权利。依靠科技创新和技术进步，提高生态环境监测立体化、自动化、智能化水平，推进全国生态环境监测数据联网共享，开展生态环境监测大数据分析，实现生态环境监测和监管有效联动。用好监测数据，深化绿色发展评估，坚持环境质量排名，倒逼各地改善环境质量。
（四）开展领导干部自然资源资产离任审计。开展领导干部自然资源资产离任审计试点，应坚持因地制宜、重在责任、稳步推进，要根据各地主体功能区定位及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，确定审计内容和重点，有针对性地组织实施。对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。应揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题以及影响自然资源和生态环境安全的风险隐患，并推动及时解决；应落实责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观。地方党委和政府要加强对本地区审计试点相关工作的领导，及时听取本级审计机关审计试点工作情况汇报，并主动接受、配合上级审计机关审计，保障审计试点工作的顺利开展。南通开展这项工作较早，摸索积累了一些成功的经验，有关部门要通过调研总结，把南通的经验做法在全省面上推开。
（五）开展自然资源资产负债表编制试点。开展自然资源资产负债表编制工作，是为完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度提供信息基础的一项重要工作。党的十八届三中全会首次提出，将对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终生追究制，而资源负债表的建立将为这些制度的落实提供考核依据。同时，由于资源负债表可以体现经济发展与自然环境之间的关系，资产负债表不只是离任审计时发挥作用，还可以以此衡量政府官员在任过程中整个环境的变化状况。
（六）推进生态环境管理制度改革。
——推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理。省环保厅直接管理市县监测监察机构，承担其人员和工作经费；统筹考虑核与辐射监测监察机构管理体制；省辖市环保局实行以省环保厅为主的双重管理体制；县级环保局不再单设，由省辖市环保局派出。这是对环保管理体制的重大创新和突破。垂直管理就是要打破地方保护，为环保形成整体化的监管和监察体系。环境监测的垂直管理旨在体现数据的真实性和客观公正性。监察执法垂直管理，则能够使环境监察独立执法，排除各种因素的干扰。作为垂直管理的改革试点省份，江苏拥有良好的基础。在改革过程中，要坚持并做到“三个不能”，即地方政府的环境保护法律责任只能加强不能减弱，法律赋予环境保护部门的职责和各部门所担负的环境保护责任不能削弱，现有的环保队伍建设和工作能力不能削弱。
——推进环境资源战略环评。以战略环评推动经济绿色化转型，以规划环评落地引领经济布局结构优化，推动环评制度整体改革创新。这项改革的目的在于规划出空间、总量、准入“三条铁线”，指导各地处理好利用环境容量、控制排污总量、改善环境质量之间的关系，实现资源、环境、经济协调发展。战略环评最具现实的意义就是变“一刀切”为差别化，不再以“一刀切”的形式分配减排指标，而是根据不同地区的承载能力对项目进行控制，科学计算出区域和重点行业的污染物总量指标，这就要求战略环评要精准到位。目前，江苏省正在连云港市进行试点工作，以战略环评为核心对其区域产业实施差别化调控、精准化减排，探索区域污染物行业排放总量管理模式，优化产业布局，控制行业总量规模，严格环境准入，促进产业转型升级，为破解区域资源环境约束提供借鉴与示范。
——构建以环评和排污许可制为核心的一体化管理制度。针对目前环评存在的“三同时”执行不到位等问题，将排污许可证作为“企业的出生证明”，取代建设项目环评验收，以质量约束、总量减排为向导，把建设项目环评、总量控制、排污权交易、排污收费以及网格化监管、双随机检查、信用评价等事中事后监管制度有效捏合起来，构建一套系统完整、权责清晰、高效协同的监管体系。以区域环境质量改善为目标，以区域环境容量为基线，以国家和地方排放标准为依据，以排污许可证为载体，通过对点源排污权的核定、授权、变更、注销等程序管理手段，实现对重点地区、重点行业、重点源、重点污染因子的精准减排，切实改善环境质量。□
（作者系省环保厅厅长）
责任编辑：金 雯
