“郡县治，天下安。”县域经济在推进中国式现代化中具有重要作用。党的二十届四中全会明确提出，“发展各具特色的县域经济”。2025年12月召开的中央经济工作会议进一步强调，“统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展”。从上世纪的“苏南模式”到如今的“江苏军团”，县域经济成为江苏经济发展的鲜明亮色。立足新发展阶段，江苏县域经济应以系统性思维破解发展瓶颈，以创新举措重塑竞争优势，在兴业、强县、富民深度融合中书写县域发展新答卷。
沭阳县智慧公园 中共沭阳县委宣传部供图
立足特色禀赋，探索县域新质生产力发展路径
产业兴则县域兴，产业强则县域强。江苏县域培育出了电子信息、高端装备、纺织服装、新能源等一批具有全国影响力的产业集群，“一县一业”“一镇一品”的特色发展模式成效显著。苏南县域聚焦半导体、高端装备制造等硬核产业，以科创赋能、转型升级挺起县域经济“硬脊梁”。苏中县域深耕船舶海工、精细化工等优势领域，以精密制造、园区集约发展筑牢产业创新高地。苏北县域立足资源禀赋打造差异化优势，通过延伸特色产业链、布局绿色新能源产业，走出特色化发展之路。但也要看到，由于种种原因，江苏县域在核心竞争力、自主创新能力和价值链掌控力等关键领域仍存在短板，“高峰”引领效应尚未充分彰显，亟须以智能化、绿色化、融合化为发展方向，立足资源禀赋加快培育形成特色产业集群，分类探索县域新质生产力发展路径，筑牢兴业强县根基。
精准定位提升制造业核心竞争力。坚持“宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅则旅”，引导各县（市、区）立足发展阶段，锚定自身产业基础、资源禀赋，在长三角一体化发展大格局中找准功能定位、实现错位发展。推动苏南县域聚焦核心技术攻关和高端产品研发，推动产业发展从“规模扩张”向“价值跃升”转型，从“工厂集聚”向“总部+研发+高端制造”功能转型。推动苏中苏北县域强化与苏南产业链的协同配套，重点发展高端纺织、食品加工、节能环保装备等特色产业集群，积极布局新能源、新材料等战略性新兴产业制造与转化环节，打造若干具有成本优势和独特竞争力的先进制造业协同基地。推动苏中和苏北县域制造业从“配套跟随”向“特色突破”转变，实现与苏南产业的互补共赢、协同跃升。
三产融合提升农业全产业链效益。以城乡融合发展为纽带，强化城乡产业资源统筹联动，推动农业“接二连三”全链条延伸。聚焦消费升级需求，重点发展中央厨房、休闲食品、功能性食品等高附加值品类，推动农产品从初级加工向精细化、高端化加工转型。强化科技赋能产业全链条，将物联网、大数据、冷链物流技术深度应用于仓储保鲜、流通配送、品牌营销等关键环节，搭建高效畅通的农产品供应链体系。加快推动业态融合，促进农业与文旅、康养、教育等产业深度融合，培育壮大休闲农业、乡村民宿、农耕体验、智慧农业等新业态新模式，拓展农业多元价值。实施地理标志农产品全产业链标准化建设和品牌价值提升计划，推广智能农机装备、农业机器人与农业信息系统，建设“数字田园”“智慧农场”，推动物联网、大数据等技术深度赋能农业生产流通监管。
强化要素集聚与载体支撑。加快提升县域经开区、高新区等平台承载能力，引导园区走专业化、特色化、集约化发展道路，完善基础设施和公共服务配套，增强高端要素吸引力。深化南北结对帮扶机制，创新“飞地经济”“共建园区”等跨区域协同发展模式，健全利益共享、风险共担机制，促进苏南苏北产业协同发展、资源高效互补。大力实施县域龙头企业培育计划，支持龙头企业通过技术创新、兼并重组、产业链整合等方式成长为“链主”企业，带动上下游中小企业集聚发展、协同创新。积极探索“研发在都市、转化在县域”“总部在都市、生产在县域”等跨区域合作新模式，搭建政产学研用协同创新平台，健全科技成果县域转化服务体系，培育专业化技术转移机构与技术经理人队伍，打通科技成果从实验室到生产线的转化通道，让创新成果加快转化为县域经济发展动能。
坚持分类指导，推进以县城为载体的新型城镇化
县城是县域发展的核心载体，更是连接城市、服务乡村的关键节点。当前，江苏已构建形成大中小城市和小城镇协调发展的良好格局，常住人口与户籍人口城镇化率差距持续缩小，城镇化发展质量不断提升。但优质资源向苏南地区和县城集中的虹吸效应尚未根本扭转，乡村地区及苏北部分县域对人口、资本等要素的吸引力依然不足，城镇化发展不均衡、县域综合承载能力有待提升等问题仍需破解。要深入实施以人为本的新型城镇化战略，持续强化县域综合承载能力，推动城镇化与乡村振兴协同推进，促进城乡要素双向流动、融合发展。
合理优化县域空间布局。立足不同县域的资源禀赋、区位条件、产业基础，构建精准化、差异化的分类指导体系。近郊卫星县城强化与中心城市的功能衔接和产业配套，承接城市功能疏解与人口外溢。毗邻都市圈县城主动融入都市圈发展格局，打造都市圈产业转移承接基地和生态宜居后花园。重要节点县城依托交通区位优势，强化区域辐射带动能力，打造区域商贸物流和公共服务中心。涉农市辖区聚焦城乡融合发展，强化农业现代化与城镇化协同推进。持续深化宁锡常接合片区城乡融合试验区建设，以试验区为突破口探索县域融入都市圈的体制机制创新，推动县域在规划衔接、产业协同、设施共享、要素流动等方面与都市圈深度融合，激活县域城镇化发展新动能。
增强县城综合承载与服务水平。实施县城城镇化补短板强弱项行动，统筹推进城乡基础设施一体化规划、建设、管护，推动市政公用设施向郊区乡村延伸，公共服务向农村覆盖。聚焦教育、医疗、养老、托育等民生关切领域，加大投入和改革力度，深化“县域医共体”“城乡教育共同体”建设，创新人才流动、资源共享机制，促进优质资源下沉和均衡布局。顺应人口结构变化和品质生活需求，前瞻布局“一刻钟”便民生活圈和养老服务圈，增加高品质服务供给。全面推进“数字强县”建设，加强5G、千兆光网等新型基础设施建设，推动大数据、人工智能赋能县域治理。加强县域防灾减灾和应急体系建设，提升应对各类风险的安全韧性。
支持小城镇特色化发展。聚焦内涵式提升，实施现代化美丽宜居小城镇建设行动，提升小城镇基础设施、公共服务和人居环境现代化水平，打造环境宜居、服务友好、产业兴旺的小城镇样板。引导农村人口就近就地集聚，重点发展设施农业、特色轻工业、乡村文旅、商贸物流等“小而美”“小而精”的特色业态。坚持差异化定位，支持产业基础扎实、城镇功能完善、发展活力充足的重点中心镇和经济发达镇，培育发展成为现代新型小城市。引导被撤并乡镇集镇区立足自身基础，发展特色种养、手工艺品、乡村旅游等优势产业，实现差异化、特色化发展。强化城乡融合支撑，推动市政公用设施向镇村延伸、公共服务均等化，塑造镇区特色风貌，保留乡土韵味和地域文化特色，增强小城镇联城带乡的节点功能。
聚焦富民惠民，提升人民群众获得感幸福感
江苏城乡居民收入水平持续位居全国前列，城乡差距不断缩小，富民成果显著，但县域城乡居民收入增长的可持续性、普惠性和收入结构优化仍面临挑战，亟须构建更加稳固、普惠、可持续的居民增收与社会保障闭环，实现从经济增长到民生改善的有效传导。
强化就业创业赋能居民增收。把握农民工、大学生等群体返乡入乡趋势，实施更加积极的就业创业政策。建强创业载体，提供创业培训、融资对接、市场开拓、法律咨询等“一站式”服务。围绕县域特色产业创造更多技术型、管理型、服务型高质量就业岗位。鼓励发展乡村车间、社区工厂、平台零工等灵活就业形态，帮助困难群体就近就地就业。大规模开展职业技能培训和转岗培训，推动劳动者技能素质与产业升级同步提升。优化县域创业生态，设立创业投资引导基金，为创业者提供全周期的支持服务。
健全多元利益联结共享机制。推广“龙头企业+合作社+农户”“龙头企业+基地+农户”等模式，完善订单收购、保底分红等多种紧密型利益联结机制。鼓励农民以资源资产入股新型农业经营主体或乡村产业项目，形成利益共同体。发展乡村旅游、民宿等产业，让农民成为参与者、建设者和主要受益者。深化“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，提升新型农村集体经济组织的市场化运营能力。支持村集体通过投资标准厂房、仓储冷链、光伏发电等稳健型资产获取长期收益。规范涉农合同管理，切实保障小农户合法权益。
完善多层次社会保障体系。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。落实和完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，完善城乡居民医保制度，优化报销政策。扩大灵活就业人员、农民工、新业态从业人员等群体社会保障覆盖范围。关注“超龄”农民工等特殊群体的权益保障，探索适合其特点的参保办法和帮扶措施。构建分层分类、精准高效的社会救助体系，加强弱势群体关怀帮扶。推动社会保险、社会救助、社会福利制度在县域层面的有效衔接。运用数字技术赋能，实现社保服务“主动办”“精准送”“政策找人”，让发展成果更多更公平惠及全体居民，持续增强人民群众的获得感、幸福感。
（作者系江苏省战略与发展研究中心主任）
