2025年中央城市工作会议明确提出，着力优化现代化城市体系。这一战略部署与江苏发展阶段高度契合——作为长三角城市群核心区，江苏城镇化率已达75.5%。面对重构城市体系的时代命题，江苏需围绕“城市群一体化、超大特大城市提质、中小城市强基”三大维度，进一步明确优化现代化城市体系的具体工作举措，以系统性思维重构城市体系。
深化“三圈三带”协同，构建城市群一体化发展新格局
以长三角世界级城市群建设为引领，推动江苏“三圈三带”（南京、苏锡常、徐州三大都市圈，沿江、沿海、沿运河三大城镇带）从“地理邻近”向“功能融合”跨越，打造网络化协同格局。
优化都市圈空间布局，强化功能互补。发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，构建布局合理的现代化城市体系。持续推进“1+3”重点功能区建设，加强城市群内产业链协作，优化城市群之间产业分工和空间联系。南京都市圈着力打造长三角西翼核心增长极。推进长三角科创共同体、沿沪宁产业创新带、宁杭生态经济带建设，编制南京都市圈国土空间规划和多层次轨道交通规划，落实宁镇扬一体化发展三年行动计划。深化与合肥都市圈协同，共建“宁合科创走廊”，推动量子通信、生物医药等领域产学研跨区域合作。加快推动南京江北新区与滁州苏滁产业园、马鞍山江宁-博望产业合作区联动发展。苏锡常都市圈着力构建沪苏同城化产业闭环。依托G60科创走廊，明确与上海的产业链分工，苏州聚焦晶圆制造、高端纺织，无锡主攻集成电路封测、新能源装备，常州强化轨道交通装备、石墨烯材料。推进沪苏嘉城际铁路2026年通车，打造“1小时通勤圈”。徐州都市圈着力强化淮海经济区枢纽功能。按照“三中心一枢纽一高地”定位，疏解煤炭、钢铁等传统产业产能，重点发展装备制造、新能源、生物医药。推动徐州国际陆港与连云港海港“陆铁海联运”，加快建成淮海经济区大宗商品交易中心。
升级城镇发展带，培育特色增长节点。加快长江口产业创新绿色发展协同区建设，着力推进沿江、沿海、沿大运河城镇带建设，更好促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作。沿江带重点践行长江大保护。推动南京、镇江、扬州、泰州、南通等城市产业绿色转型，建设滨江生态廊道。更好联动长江经济带发展，加快沿江特色先行段示范段建设，发展邮轮经济、绿色化工、高端装备，南通打造长江经济带集装箱新出海口。沿海带重点打造海洋经济增长极。加快沿海港口转型发展，推动高技术船舶与海工装备、海洋清洁能源等加快形成领先优势。加快连云港国际枢纽海港建设，着力推动盐城国家海洋经济发展示范区建设，加速发展海洋经济。沿运河带重点激活文旅与物流价值。挖掘淮安、宿迁、扬州运河文化资源，打造“运河文旅精品线路”。推进淮安港、宿迁港与沿江港口联动，发展海河联运，降低物流成本。
推动超大特大城市提质，打造高质量发展主引擎
聚焦南京、苏州两个超大特大城市，以“功能优化”为核心，破除要素流动壁垒，强化全球资源配置能力。
做强核心功能，有序疏解非核心功能。推动江苏超大特大城市按照国家批准明确的功能定位做强做精核心功能，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能。南京着力强化科创与综合枢纽功能。集中力量做强科技创新、综合交通枢纽、科教文化三大核心功能。支持南京布局科技创新平台基地，提升原创性、颠覆性科技创新能力。支持紫金山实验室承担更多重大科技任务，推进钟山实验室争创国家实验室基地。优化城市科创空间结构，推动江北新区、麒麟科创园、南部新城分别聚焦科创、生态、先进制造，逐步缓解主城压力。苏州着力提升开放型经济与先进制造业能级。积极融入上海大都市圈建设,全面深化上海、苏州一体化,加快推进虹桥国际开放枢纽北向拓展带建设,高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区。
创新要素配置机制，提升全球竞争力。按照国家开展要素市场化配置综合改革试点要求，推动苏南重点城市通过搭建跨区域要素市场一体化平台，探索推动要素跨区域自由流动、安全高效共享。加快推动人才政策升级，实施重点领域重点人才支持计划，加大高层次人才引进力度，推进青年发展型城市建设，打造特色产业人才集聚区。在南京、苏州试点“国际人才便利化通道”，放宽外籍高端人才签证、工作许可限制，建设“国际人才社区”。加快科技体制改革，深入推进苏南国家自主创新示范区改革发展，出台支持高新区加快发展新质生产力的政策措施。推进职务科技成果资产单列管理、技术转移人才职称评定、成果转化尽职免责等改革。加快推动金融开放创新，拓展“苏科贷”“人才贷”等金融服务，支持南京建设“东部金融中心”，试点跨境人民币结算便利化。支持苏州工业园区探索“科技金融专营机构”，为科技企业提供“股权投资+信贷支持”。
夯实中小城市与县城基础，筑牢城乡融合支撑
积极实施以人为本的新型城镇化战略，落实江苏省深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划实施方案，推动“潜力县域城镇化水平提升行动”，将更多资源倾斜到县域。
分类提升中小城市承载能力。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，大力发展县域经济。鼓励制定吸引外来人口和引导人口向城镇集中集聚的政策措施，提高城镇综合承载能力。对于人口流入型城市，须加强教育、医疗资源配置，提升公共服务水平；推进“海绵城市”建设，打造安全韧性宜居城市，推动产城融合。对于人口流出型城市，坚持以“人口导向”为核心，整合闲置公共资源，合并小规模学校、医院，提升基础设施与公共服务承载力。发展特色产业，推动农业转移人口市民化，不断缩小城乡差距。
壮大县域经济，赋予更多管理权限。大力发展县域经济，提升潜力县域城镇化水平，支持小城镇特色化发展。“一县一策”集聚发展主导产业，引导城镇化潜力县集中发展一个优势主导产业集群和一个潜力突破产业集群。县市应跳出“县域思维”，在区域一体化和城乡融合发展中找准定位，因地制宜推动“兴业、强县、富民”一体发展，不断提升县域经济能级。适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限，对经济强县赋予地级市经济社会管理权限，如项目审批、规划编制、市场监管等。
深化城乡融合，推进农业转移人口市民化。统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系，促进城乡融合发展。加快基础设施一体化，实现农村道路与城市路网互联互通，推动城乡电网、通信网统一规划建设，5G网络覆盖所有乡镇。加快公共服务均等化，建立城乡统一的教育、医疗体系，城市优质学校通过“集团化办学”帮扶农村学校，三甲医院在县域设立分院。构建市民化成本分担机制，建立“政府+企业+个人”成本分担机制，政府承担教育、医疗设施建设成本，企业缴纳社保，个人承担住房成本。放宽中小城市落户限制，农业转移人口落户后保留农村土地承包权、宅基地使用权。
（作者系中共江苏省委党校经济管理教研部教授）
责任编辑：段培华
