“十四五”时期，江苏深入贯彻习近平总书记关于区域协调发展的重要论述，以“1+3”重点功能区战略为统领，推动区域发展从“行政区经济”向“功能区经济”深度转型，实现了从“差距缩小”到“质效提升”、从“一盘棋”到“共同体”的跨越式发展。这一实践不仅打破了传统区域发展理论的路径依赖，为全国区域协调发展提供了可复制的样本，更丰富了新时代共同富裕的理论内涵与实践路径。
战略升级：从“梯度转移”到“区域协同”的功能布局
传统区域发展理论中，“梯度转移理论”长期占据主导，其“核心—边缘”二元逻辑认为产业与要素会从高梯度核心区向低梯度边缘区单向转移。这种模式虽短期拉动经济总量增长，却易导致边缘区陷入“路径锁定”，江苏此前“南快北慢”的发展格局正是这一局限的典型体现。“十四五”期间，江苏突破这一惯性，构建“扬子江城市群引领、沿海经济带崛起、江淮生态经济区保障、淮海经济区中心城市辐射”的“1+3”重点功能区格局。其核心创新在于“以功能互补替代同质竞争、以网络协同替代单向辐射”，重构区域发展的理论范式与实践路径。
四大功能区并非孤立存在，而是依托各自比较优势明确定位，通过高铁网络、数字平台、产业链协同形成多向互动的发展生态：扬子江城市群聚焦数字经济、高端装备制造等新质生产力领域，承担创新策源与产业引领功能；沿海经济带依托港口优势发展海洋工程装备、新能源等产业，打造区域增长新轴。要素流动不再是“核心区向边缘区”的单向输出，而是“创新极向增长轴”“生态区向经济区”的多向互换。同时，江苏将新质生产力布局与区域功能定位深度耦合，为区域协调发展提供动力支撑。新质生产力的核心是科技创新驱动的生产力跃升，江苏并未将其局限于核心区，而是根据各区域资源禀赋进行差异化布局。比如在淮海经济区，围绕装备制造、新能源汽车配套培育新质生产力，形成与核心区的产业协同。这种“功能适配”的布局，让各区域均能参与新质生产力的创造与分享，为“先富带后富”提供内生动力。
机制突破：从“单向帮扶”到“双向奔赴”的共建实践
区域协调的关键在于打破行政壁垒与利益分割，传统“单向帮扶”模式虽能短期缩小差距，但本质是政府主导的输血式合作。江苏推动区域合作向“市场主导、多元协同”转变，构建“利益共享、风险共担”的共同体机制，取得显著成效。
南北共建园区是府际治理中“利益共享”的创新。跨区域合作的核心是解决“利益分配”问题，唯有让合作各方获得合理收益，才能实现从“被动参与”到“主动协同”的转变。苏宿工业园区作为南北共建的典范，创新“存量资产+增量收益”混合所有制模式：宿迁以土地、厂房等存量资产折价入股，苏州以资金、项目、管理团队等增量要素入股，双方按5:5比例分享园区税收留成。这一模式实现了三重突破：一是将“行政帮扶”转化为“市场合作”，通过产权界定明确双方利益诉求，符合府际治理“权责对等”原则；二是将“短期援助”转化为“长期共生”，税收分成的长效机制让双方更关注园区可持续发展，而非短期政绩；三是将“产业转移”转化为“能力培育”，苏州不仅导入产业，更输出园区管理经验，帮助宿迁培育本土招商、运营团队，实现“输血”向“造血”的动力转换。截至2025年，该模式已在全省推广至40余家共建园区，成为缩小南北差距的核心载体。
跨江融合是区域一体化中“制度性融合”的实践。长江曾是江苏南北发展的“地理壁垒”，跨江跨行政区合作面临“行政分割、标准不一、要素流动不畅”等难题。区域一体化理论认为，一体化的核心是“空间融合”与“制度融合”。前者依赖基础设施联通，后者依赖政策协同。江苏通过“基建先行+制度跟进”，实现了从“地理壁垒”向“发展纽带”的转变。江阴—靖江工业园区作为全国首个跨江跨行政区园区，创新建立“联合管委会”制度：由江阴、靖江两地政府共同组建管委会，统一负责园区规划、招商、运营，财政税收、GDP统计按约定比例分成。这种“制度性整合”摆脱了“一地管理、一地配合”的困境，实现“规划同编、政策同享、要素同流”，成为跨江融合的“增长极”。常泰长江大桥的建成进一步印证了“制度融合”的价值。大桥建设期间，泰兴虹桥工业园区与常州武进区提前对接，推动“跨江通办”政务服务落地。这种“制度先行”的做法，降低了要素跨江流动的“制度性交易成本”，形成“大桥未通、产业先融”的局面。
科创飞地是创新扩散理论中“逆向路径”的补充。传统“创新扩散理论”认为，创新会从“高创新能力地区”向“低创新能力地区”单向扩散，边缘区只能被动承接。江苏的“科创飞地”实践突破这一逻辑，构建“边缘区在核心区设飞地、主动对接创新资源”的“逆向创新扩散”路径，丰富了区域创新协同的理论内涵。苏北地区在苏南设立超过15家科创飞地，如淮安在苏州设立的“淮安（苏州）创新中心”，其核心逻辑是“需求导向”：苏北将本土企业的技术需求、产业痛点反馈至飞地；苏南依托高校、科研院所、龙头企业的创新资源，在飞地内开展研发、中试，再将成果转化至苏北。这种模式避免了传统创新扩散中“供给端主导、需求端脱节”的问题。再如，盐城在无锡的科创飞地，针对盐城风电产业“叶片材料老化”问题，联合无锡高校研发新型复合材料，成果迅速在盐城风电企业应用，形成“创新—产业”无缝对接。这种“逆向飞地”模式，验证了创新扩散的“双向性”，为区域创新协同提供新路径。
利益共享：从“区域先富”走向“共同富裕”的创新路径
“十四五”期间，江苏创新构建以“利益共享”为核心的发展共同体治理模式，实现了从单向帮扶到互利共生的深刻转型。这种以“功能区战略”为牵引、“制度创新”为引擎、“利益共享”为纽带的制度化安排，实现了从传统帮扶模式向发展共同体治理的深刻转型。在南北协作方面，苏宿工业园区首创的“存量折股+增量分成”机制，不仅实现了2021—2023年间宿迁方18.4亿元的税收分成，更通过双向考核等制度设计，将产业契合度、创新能力培育等质量指标纳入绩效评价，推动合作从简单产业转移升级为全链条能力共建。在生态治理领域，太湖流域创新建立的“磷账户”制度，覆盖1287家涉磷企业并实现2.8亿元交易规模，成功将生态治理的外部成本内部化，形成了“保护者受益、使用者补偿”的良性循环。
在民生保障与要素配置领域，江苏通过建立系统化的共享机制，有效推动了发展成果的全域覆盖。公共服务方面，南北教师交流比例得到大幅度的提升，建立了数百个“线上教研共同体”；上百亿元投入带来三百多个苏北乡镇卫生院新建改建，使基层诊疗人次占比提升至70%以上，显著缩小了区域间基本公共服务差距。要素市场化改革则通过耕地占补平衡指标交易、科创飞地共建、“跨江通办”服务等创新举措，打破了行政壁垒，促进了人才、技术、数据等要素的高效流动。2024年苏中苏北经济总量占比突破40%，城乡居民收入比降至2.1∶1，南北人均GDP差距较2015年明显缩小。实践表明，构建起权责对等、利益共享的体制机制，形成一个发展的共同体，才能实现从“区域先富”到“全域共富”的可持续发展。
（作者系江苏省社会科学院研究员、江苏区域现代化研究院常务副院长）
