耕地是我国最为宝贵的资源。习近平总书记指出，保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。2025年3月，习近平总书记参加全国两会江苏代表团审议时强调，江苏要在坚守耕地红线、保障粮食安全、保护生态环境、确保南水北调水源安全等方面尽职尽责。江苏自古就是“鱼米之乡”，也是传统的粮食主产区。近年来，省委、省政府高度重视耕地保护工作，毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。全省自然资源系统坚决贯彻落实关于严格耕地保护的决策部署，始终牢记“国之大者”，牢牢把握新时期耕地保护“量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”的重大要求，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，构建保护有力、利用高效、监管严格的耕地保护新格局，有力支撑保障了国家粮食安全和全省高质量发展。
昆山市张浦镇加强耕地保护乡村美景 江苏省自然资源厅耕地保护监督处供图
锚定总量目标，严守耕地保护红线
习近平总书记强调，要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。江苏坚决守牢耕地保护红线，坚决稳住耕地总量。在本轮国土空间规划中，全省共划定耕地保护目标5990.27万亩、永久基本农田5345.02万亩，超额完成国家下达的目标任务，全省耕地面积连续四年稳中有升。
系统谋划制度设计。率先修订出台《江苏省土地管理条例》，先后印发《关于严格耕地保护坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《江苏省防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的实施方案》等政策文件，对新时期耕地保护工作作出制度安排。落实国家耕地占补平衡改革要求，省委办公厅、省政府办公厅出台《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》；省自然资源厅会同省农业农村厅印发《关于改革耕地占补平衡强化以补定占管理的通知》，为进一步严格耕地保护、改革完善耕地占补平衡提供制度保障。协同多部门开展《江苏省耕地保护条例》立法工作，以高水平立法护航耕地高质量保护。
严格落实占补平衡。在全国率先并坚持实施“先补后占”，按照“占一补一、占优补优、占水田补水田”的要求，连续26年实现建设占用耕地数量和质量占补平衡。算好“开源账”，强化补充耕地项目全流程监管，组织地方因地制宜编制年度耕地恢复补充方案，开展沿海未利用盐碱地综合利用，有序推动耕地恢复补充。算好“节流账”，持续开展自然资源节约集约示范县（市）创建，完善建设用地指标体系，深化工业用地提质增效，以较少耕地资源占用支撑更多优质发展。探索耕地保护监测预警机制，围绕构建自然资源管理和国土空间规划“一张图”，创新建立“形成一套底图、研发一个平台、建立一本台账、编制一份报告”的“四个一”机制，及时掌握耕地流向，确保耕地总量动态平衡。算好“效益账”，创新补充耕地指标易地调剂机制，促进资源与资金优势互补，以市场化手段倒逼不占少占耕地。
持续加强执法监督。构建“大执法、大监管”工作体系，采取“长牙齿”的硬措施，坚决制止耕地“非农化”、防止“非粮化”。建立重点监测和重点管理机制，出台《对违法用地问题突出地区实施重点监测和重点管理措施的办法（试行）》，对土地管理秩序混乱、新增非农建设违法占地突出的地区实施重点监管。全省新增违法用地大幅下降，督察反馈“非农化”问题持续减少。全面完成农村乱占耕地建房非住宅类房屋专项整治试点工作，在全国总结会上作经验交流。
紧盯优质耕地，强化永久基本农田特殊保护
习近平总书记指出，耕地保护要坚持“量质并重”的原则，既要保数量，也要提质量。我们聚焦永久基本农田这一耕地中的“精华”，强化特殊保护，确保永久基本农田实至名归，让“粮田”变“良田”。
规范永久基本农田占用、补划和调整。出台《江苏省重大建设项目规划土地用途调整方案暨占用永久基本农田补划方案编制及审核监管要点（试行）》，规范重大建设项目占用补划永久基本农田，不符合条件的一律不得占用。出台《关于规范做好国土空间全域综合整治项目涉及永久基本农田调整有关工作的通知》，规范土地综合整治和高标准农田建设项目涉及永久基本农田调整。强化永久基本农田保护与高标准农田建设衔接，逐步把永久基本农田建成集中连片、高产稳产的高标准农田。
开展永久基本农田储备区划定更新。自2023年起，在全国率先建立永久基本农田储备区划定更新机制，依据最新年度国土变更调查成果，将可以长期稳定利用的优质耕地，特别是土地综合整治、高标准农田建设、耕地恢复等新增优质耕地，集中连片划入永久基本农田储备区，参照永久基本农田提前严格管护，确保数量真实、质量稳定、储备充足。目前,全省划定储备区面积68.87万亩，占永久基本农田保护目标任务的1.3%；其中已建成高标准农田36.29万亩，占52.8%。重大建设项目、土地综合整治涉及补划永久基本农田时，直接从永久基本农田储备区中落实补划地块，确保补足补优，有力提升了补划的效能和质量。
强化永久基本农田监测监管。在全国率先研发上线永农“智保在线”系统，实现省、市、县、乡数据共享，为永久基本农田保护红线的划定、管控、保护、质量建设和布局优化调整，提供了信息化支撑。目前，正在根据国家相关要求，进一步优化升级系统功能，探索永久基本农田布局优化的信息化监管路径。
聚焦布局优化，促进耕地集中连片
通过规划、整治、置换的“组合拳”，优化耕地布局，提高耕地整体质量和利用效率，绘出江苏田美粮安的“新画卷”。
编制实施耕地保护专项规划。组织编制省级耕地保护专项规划，厘清耕地资源基础，统筹好耕地与林地、园地等其他农用地的空间关系，协同国土绿化空间，系统谋划、合理优化耕地空间布局，推动解决耕地不稳定利用、零散破碎，以及与建设发展、生态保护矛盾冲突问题，构建更加符合自然地理格局和农业生产规律的农业生产空间，促进耕地和永久基本农田集中连片保护。积极推进市、县级耕地保护专项规划编制实施。全省首家市级规划《常州市耕地保护专项规划（2021—2035年）》于2024年11月获批实施，系统构建“五片、两环、多区、三带”的耕地保护格局，按“园—草—建设用地—林”优先级排序，划定耕地战略储备区，合理安排占补平衡空间布局。
深入推进全域土地综合整治。出台《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治的实施意见》，发布《全域土地综合整治项目验收规范》，健全完善全域土地综合整治工作机制。按照“试点先行、示范引领、逐步推广”的思路，积极推进国家试点和省级示范项目建设，8个全域土地综合整治项目入选自然资源部典型案例，数量居全国第一。通过实施全域土地综合整治，对零星、破碎、散乱、配套设施不完善的、不便耕种的永久基本农田进行优化调整，提高耕地集中连片度。累计完成农用地整治面积46.1万亩，建成高标准农田20.65万亩，整治区耕地地块总数减少10%、平均面积增加17%，100亩以上连片耕地面积由28%提升至38%。
探索推广耕地集中连片整治。开展“万亩方、千亩方、百亩方”永久基本农田集中连片保护区规划建设，通过“化零为整”，形成“聚合效应”，实现“小田并大田、大田变良田”。以无锡宜兴为试点，推动徐舍等3个镇共计6个片区有序实施耕地恢复和集中连片整治，把零散耕地和周边农用地“缝合”，形成集中连片、设施配套、生态良好、适宜机械化耕作的高效优质农业示范区。已实施总规模达2.17万亩，恢复耕地总面积5844亩，形成新增耕地指标3247亩，建成3000亩以上示范区1个、千亩以上示范区2个、百亩以上示范区19个。
强化保障激励，汇聚同保共管合力
开展耕地保护，既要压实地方党委政府责任，也要充分调动全社会的参与积极性。我们构建完善“行政+市场、责任+激励”的耕地保护机制，做到同向发力、形成合力。
压实耕地保护主体责任。压实地方党委政府耕地保护主体责任。2023年以来，认真落实国家耕地保护和粮食安全责任制考核要求，协同省有关部门逐级签订耕地保护和粮食安全责任书，圆满完成耕地保护考核任务。会同省财政厅印发《关于实行耕地保护责任目标考核奖惩的通知》，严格实施奖惩机制，推动全省“饭碗一起端、责任一起扛”。
实施耕地保护补偿激励。综合运用经济奖励、耕地保护补贴等手段，加强对实施耕地保护主体的补偿激励。2016年起，每年对全省各市、县（市、区）进行耕地保护绩效评价，对耕地保护成效突出的2个设区市、10个县（市、区）给予通报表扬，省级层面每年投入1亿元对耕地保护成效突出的50个乡（镇、街道）给予各200万元资金奖励，并规定将不低于50%的奖励资金用于本辖区内耕地保护成效突出的村级集体经济组织。省级已连续8年将8.04亿奖励资金投向耕地保护“最前线”，充分激发了地方政府和村级集体经济组织保护耕地的积极性。
加大耕地保护宣传力度。结合全国土地日活动，开展“耕地保护进万村”主题宣传，编印《耕地保护知识100问》并每年更新。通过解读政策文件、播放宣传片、发布宣讲典型案例等形式，营造全社会知“耕”知“地”守红线的用地氛围，引导全社会共同守好耕地保护的一线阵地。
仓禀实，天下安。面对耕地保护新形势新要求，江苏省自然资源厅将站在以新安全格局保障新发展格局的高度，坚决扛稳耕地保护政治责任，认真履行“两统一”职责，持续健全耕地保护制度体系，严守耕地红线，护好沃土良田，为保障国家粮食安全贡献江苏“一域之粟”。
（作者系江苏省自然资源厅党组成员、副厅长）
