从秦朝的“郡县制”到元朝的“行省制”再到现在的地方行政区划，我国政府体系边界清晰、功能完备，在一定程度上也阻碍了行政区之间的合作互动。党的二十届三中全会明确提出“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制”，是党中央对统筹区域协调发展、构建新发展格局的重大部署。深化探索跨行政区合作新空间，营造区域协调发展新优势，是江苏作为经济大省挑大梁的应有担当。
我省推进跨行政区合作相关探索
作为优化资源配置、激发内生动能的重要抓手，江苏始终积极推进各类跨行政区合作，如省域内非毗邻的南北合作、毗邻的宁镇扬合作，省际位于同一战略的长三角合作、战略间的苏皖鲁豫省际交界地区合作等。
从扶贫帮促到全领域结对帮扶合作，进一步擦亮“南北合作”品牌。从上世纪末以扶贫开发为主的县级南北帮促，到始于2001年以“四项转移”为重点的南北挂钩合作，再到2021年启动的以共同富裕为目标的新一轮南北结对帮扶合作，全省调整形成4对设区市和10对重点县（市区）的“4+10”结对关系，在产业、科创领域打造共建园区、科创飞地等多种载体助推苏北经济发展，聚焦教育、医疗卫生、文旅康养、人力资源等领域，苏南方每年筹措3.84亿元帮扶资金，推进200个左右“小而美”项目，提升苏北社会功能。2024年，8家南北共建省级园区新开工亿元以上工业项目73个、同比增长14%，锡连园区专精特新产业园、常盐园区机器人产业化基地、宁淮园区算力中心、苏宿园区苏大天宫科创中心等产业配套项目加快建设，上能电器、氢醇超混汽车等一批优质项目落户，无锡连云港“南箭北射”等一批具备新质生产力特征的项目加快推进；以共建园区为主体设立的科创飞地达到15家，实现科技成果转化53项，取得684项标志性成果；南北292所各类学校、74家医疗卫生机构、96家养老机构建立结对关系，文旅IP联动推广和旅游客源互送。
共建长三角生态绿色一体化发展示范区，为省际跨行政区合作发展打造样板。在长三角一体化发展战略总体框架下，江苏与上海、浙江共同推进示范区建设，坚持“不破行政隶属、打破行政边界”，采用“理事会+执委会+新发展公司”三层架构，逐步建立健全“三级八方”的工作机制，探索一体化推进的共同行为准则，形成制度新供给，注入发展新动能。五年多来，示范区累计推出154项创新成果，其中48项面向全国复制推广，推进两轮共计180个重点项目。两省一市人大协同出台促进示范区高质量发展条例，揭牌成立全国首个跨省域高新技术产业开发区，积极推进示范区跨区域财税分享工作，完成示范区首笔跨省碳普惠交易，跨省通办事项超3500项，38家试点单位居民电子健康档案互联互通信息共享。
推动苏皖鲁豫省际交界地区高质量协同发展，为省际交界地区跨行政区合作探索路径。位于苏皖鲁豫省际交界地区的10个城市均离省会城市或经济中心较远，属于本省发展“洼地”和“末端”，同时也是长江经济带、长三角一体化、京津冀协同发展、黄河流域高质量发展等多个国家重大战略融通的重要纽带，是盘活东中区域协调发展格局的战略棋眼。2018年以来，徐州市发挥区域中心城市的作用，牵头建立了“1+4”协同发展工作机制，徐州—淮北、徐州—宿州共建园区加快建设，徐工汉云工业互联网平台带动区域内3000家配套企业形成供应链协同，打造徐工“1小时配套圈”和“出海快车道”。2024年底，国家制定出台苏皖鲁豫省际交界地区协同推进高质量发展行动方案，赋予了该区域探索构建跨行政区合作发展新机制明确要求，标志着四省十市协同推进高质量发展步入制度化进程。
进一步推进跨行政区合作的基本思路
经济大省要挑大梁，为全国发展大局作贡献。根据习近平总书记对江苏提出的“更好发挥经济大省对区域乃至全国发展的辐射带动力”“经济大省在落实国家重大发展战略上应有更大的担当”基本遵循，江苏进一步深化跨行政区合作的基本思路是：以资源要素的畅通流动和高效整合为目标，学习借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区的创新成果，结合我省南北合作的经验做法，坚持因地制宜，坚持发挥各地比较优势，在打破行政壁垒、优化要素配置、强化民生协同、改革创新赋能等方面形成更多突破，塑造高质量发展新优势，为全国作出有益探索，为区域协调发展作出更大贡献。
一是更加注重服务融入和协同联动。锚定我省在落实国家重大发展战略上走在前的责任使命，选择与发展基础相契合的赛道，集中力量做强放大比较优势，形成辐射带动效应；健全区域战略统筹机制，进一步促进区域间、战略间相互融通补充，在战略叠加和战略融合中寻找更多跨行政区合作空间和领域。
二是更加注重市场主导和共赢机制。建立健全常态的跨行政区政府合作机制，重点协调市场无效或低效、群众反映强烈的事项和共同诉求，为跨行政区合作提供更加广阔的平台；建立健全以合作共赢为基础、市场主体充分参与的市场合作机制，激活跨区域合作动能，确保合作的可持续性。
三是更加注重标准统一和功能融合。以交通基础设施互联互通为先导，打破地理边界；以统一市场准入标准和公平竞争制度为重点，打破行政壁垒；以生态环境联防联控和公共服务共建共享为主要举措，打破社会治理分割。
四是更加注重数字化赋能“软联通”。构建覆盖多维度的区域数据平台，促进资源共享与协同发展，有效缓解信息不对称问题；积极运用日新月异的人工智能，促进跨行政区资源精准匹配，实现要素的高效流动与整体利益的均衡和最大化。
推进跨区域合作的重点举措
以合作体制机制为保障，筑牢跨行政区合作发展根基。深化区域合作体制机制创新，多层次、多领域协同发力，更多地发挥市场机制作用，提升资源整合效能。一是完善常态化交流机制。将政府互访或定期召开联席会议等作为主要方式，每年确定若干合作事项，推进跨行政区合作。支持毗邻县（市、区）聚焦一至两个领域开展重点合作。引入更多市场元素，支持协会或龙头企业组建跨区域联盟，调动市场主体积极性。二是建立社会治理协同机制。构建现代化综合交通运输体系，提升通达的便利度和舒适度，提高跨行政区公共交通通达频率和水平，拓展综合交通枢纽的覆盖面。以跨行政区为整体，统筹布局教育、医疗、文化、养老等基本公共服务设施以及图书馆、健身中心等配套设施，推动医疗、养老等重点公共服务领域政策协同，实现更多事项网上通办、异地可办，提升公共服务均等化、便捷化水平。三是健全生态安全协同机制。协同推进污染防治，统一生态环境标准，加强重点流域和水体综合治理，建立健全生态联防联治机制，提升生态环境质量。加强毗邻地区生态保护红线衔接，提升生态系统稳定性和多样性。完善应急协同机制，保障重点领域安全，提高应对灾害事故的能力，营造安全稳定发展环境。
聚焦产业链创新链供应链融合联动，共建现代化产业体系。发挥经济大省作用，推动战略性新兴产业融合集群发展，开展未来产业试点，共同培育世界级产业集群，抢占产业发展制高点。一是强化科技创新协同。壮大国家战略科技力量，推动大科学装置跨区域共建共享，提高科研设施利用效率。完善科技创新组织机制，聚焦集成电路、生物医药等关键领域，加强核心技术联合攻关。强化企业创新主体地位，支持企业牵头组建创新联合体，提升区域整体创新能力。二是强化产业发展协同。聚焦产业发展关键环节，推动要素市场一体化，支持产业、科创“双向飞地”建设。强化产业链的对接和延伸，共同打造具有区域特色的产业链、供应链。打造数字经济龙头矩阵，促进数字经济与先进制造业、现代农业、现代服务业深度融合，完善工业互联网公共服务体系。三是打造改革开放新高地。推进高层次协同开放，深化自贸试验区联动发展，提升区域开放水平。积极服务全国统一大市场建设，推进区域市场一体化，清理妨碍公平竞争的规定，推动公共资源交易一体化，营造公平竞争的市场环境。
推进省内区域协调发展，挖掘高质量发展新潜力。强化我省“1+3”重点功能区建设导向，优化布局、补齐短板。一是壮大做强沿海地区。加快沿海经济带建设，推进江海联动、陆海协同，提升沿海地区综合实力。培育海洋产业特色园区、平台和企业，打造海洋产业发展高地。推动船舶海工、海上风电等优势产业转型升级，培育深远海养殖、海洋信息服务等新兴海洋产业。二是深化南北联动发展。持续推进南北结对帮扶合作，加强项目精细化管理，提高帮扶资金使用质效，确保帮扶项目精准落地、发挥实效。深化南北共建园区高质量发展，推进产业与科创“双向飞地”建设，促进产业协同和成果转化。三是加快跨江融合发展。加快宁镇扬一体化进程，推进（沪）苏通、锡常泰协同发展，加强区域内产业协同、交通互联、生态共保，支持以县级市、区为主体的跨江组团协同发展。
全力推动重大战略协同与融合，提升跨行政区合作质量。发挥我省在国家重大发展战略融合互动、开放联动的桥梁纽带功能，通过战略对接推进跨行政区合作。一是深化融入长三角一体化发展和长江经济带发展。进一步扬江苏所长，扛起“服务上海、联动浙皖”责任，建设长三角科技创新共同体，合力提升原始创新能力，推动形成“策源在上海、生产在两翼”的科创产业融合发展格局。协同深化长三角生态绿色一体化发展示范区建设和经验总结推广，进一步推动重点领域一体化发展体制机制创新。坚持共抓大保护、不搞大开发，发挥在长江黄金水道上承东启西的突出优势，一体推动长江上中下游地区协同发展和沿江地区高质量发展。二是加强与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略融合。强化国家重大发展战略省级统筹对接合作，更大力度对接高端要素资源。深化链接京津冀、粤港澳大院大所“创新源”，加快构建长三角—粤港澳科创产业融合发展区等新型合作载体。强化与央企合作“新势能”，认真学习借鉴粤港澳等地制度型开放经验做法，增强联动发展、融通衔接的合力与效能。
增强经济大省辐射带动力，强化与中部、西部、东北地区合作。既要体系化、品牌化开展好对口支援帮扶协作，在全国继续走在前列，更要在更大范围内加强优势互补，深化基础设施“联通”、开放载体“联建”、产业科技“联创”、能源资源“联供”、营商环境“联构”等联动协作，助推中西部地区发展新质生产力、提升发展内生动力。深度融入高质量共建“一带一路”和全球产业分工合作，实施“五大计划”专项行动，着力抓好中欧班列集结中心、中阿（联酋）产能合作示范园、阿克套港集装箱枢纽等重点工作和重大项目，构建东西双向开放枢纽支点，更好引领高水平对外开放，为全国构建优势互补、高质量发展的区域经济布局作出更多贡献。
（作者系江苏省发展和改革委员会党组成员、副主任）
