蹄疾而步稳的改革富民之路

党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务。2014年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。随后，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发该文件，标志着我国农村土地制度改革进入试点阶段。根据要求，试点工作将在2017年底完成。

2015年2月，常州市武进区成为全国33个试点地区之一，是我省唯一试点，具体承担农村宅基地试点任务。改革试点以来，武进坚守“土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，粮食生产能力不减弱，农民利益不受损”四条底线，通过改革让农民得到更多实惠。

今年6月2日，位于武进区遥观镇的江苏雷利电机股份有限公司，在深交所上市。雷利成为全国首家以中央改革试点允许的出让方式，凭借取得集体经营性建设用地使用权，实现A股上市的企业。

传统农村改革试验区再担重任

武进农村改革试验工作始终走在全省前列。早在1996年，被国务院列为全国农村改革试验区，开始了率先迈进农村现代化的探索。1997年，率先进行乡镇企业产权制度改革，实现主体经济“由农到工”的历史性转变，促进了农村经济的极大提升。

武进于2002年撤市设区，并入常州市。根据相关法律法规，常州的城市规划区内不再单独划定规划区，但武进的实际情况是：农村地区户籍人口占户籍人口总数的60%以上，农村仍将长期存在，农村地区完全按照城市实施控制性详细规划管理并不现实。武进是“苏南模式”发源地之一，上世纪80年代以来，乡镇企业异军突起，农村集体经济发展迅速，全区现有工业企业2万多家、农村集体工业用地近11万亩。为推动农村建设，区财政安排1700万元专项资金用于农村产权制度改革和集体经济发展，安排7000多万元用于农村社会事务管理。正是因为有先行先试的实践经验和力促改革的财政保障，武进才在中央新一轮土地改革中再次承担重要任务。

统筹推进实现富农增收

2016年9月，根据中央改革办的最新要求和国土资源部的统一部署，武进同时开展另外两项试点工作。此时，距离要求完成的时间已经过半，试点内容又由一项变为三项，可以说时间紧任务重，但武进更愿意这样做。以农村宅基地为例，它的交易使用被限制在本集体组织内部，对象是没有宅基地的成员，并且由于此类土地银行无法处置，也不能用于抵押贷款，两者共同导致其缺乏甚至没有市场的困境。调整为集体经营性建设用地上市，就能为宅基地有偿退出打开新的通道。通过对三项试点的统筹推进，武进的试点工作有了新的契机。

为解决历史形成的超标占用、一户多宅、非本集体经济组织成员继承宅基地等问题，武进进行宅基地有偿使用的相关探索。湟里镇西墅村等试点村实施有偿使用118宗、面积4686平方米，有偿使用费近51万元；自愿有偿退出327户，综合补偿费用平均40-80万元/亩。为充分显化农民住房宅基地的权能，化解“三农”融资难题，出台抵押贷款办法。区政府投入1000万元设立“两权”抵押风险补偿基金，承担其中70%的风险。累计发放农房财产权抵押贷款3706万元。

通过开发农村集体经营性建设用地使用权网上交易系统，创新运用改革授权政策和现有国有建设用地政策，实现了与国有建设用地完全相同的网上招拍挂、公开竞价交易。在集体经营性建设用地网上交易平台正式开通后的3个月内，完成集体经营性建设用地一、二级市场入市1007.1亩，交易总额3.69亿元。其中，一级市场出让、租赁、作价出资入股等方式入市730.6亩，交易金额3.37亿元；二级市场转让、抵押等方式入市276.5亩，交易金额0.32亿元。这对全区近11万亩存量工业用途集体建设用地来说，存在着巨大的红利潜力。

出台推动金融服务的配套政策，支持使用集体经营性建设用地的企业股改上市和办理银行抵押贷款。根据我省低效产业用地再开发的有关政策，雷利公司通过协议出让、就地入市方式，以成交总额1005.52万元，取得13393.5平方米、50年集体工业建设用地使用权。遥观镇入市试点地块，入市前亩均产值不足10万元，出让后升至1000万元，增长100余倍。此外，礼嘉镇常州双盛公司将取得的10.8亩集体建设用地向银行办理抵押贷款，抵押额324万元，每亩担保债权30万元，贷款年利率4.8%，与国有出让土地享受同样待遇。目前，累计发放集体经营性建设用地使用权抵押贷款1.87亿元。企业通过抵押贷款替换原有担保贷款，不仅降低了运营成本，还化解了企业信贷担保圈的风险。

西湖街道加快农村集体产权制度改革，增加了农民财产性收入。征地过程中，以村为单位组建社区股份合作社，实现集体资产的保值增值。街道共组建社区股份合作社4个、成员8865人，量化集体资产1.9亿元，年人均分红1000多元。搬迁过程中，居民大多分到了2-3套或更多的安置房。街道通过组建富民合作社的方式，鼓励农民将多余的安置房折价入股，把房权转化为股权。如果将120平方米安置房作价入股，目前每年可获得14400元分红，高于市场出租价格。街道还组织各社区股份合作社抱团发展。社区出资成立了蠡河置业公司，投资建设综合市场和民营工业园，目前两个项目每年租金达1650万元。安置区配套建设的10栋、4万平方米的临街商铺，作为集体经济发展留用房由置业公司对外出租，每年租金收入达400多万元。

先行先试创造先进经验

规划是农村土地制度改革三项试点工作的前提，土地的使用交易都必须以此为基础。党中央、国务院专门部署试点地区对农村土地利用规划进行先行先试的实践探索。武进在全国率先全面完成了乡村规划区范围内的村庄规划编制，实现了村土地利用规划的全覆盖，为农村土地制度改革试点顺利开展奠定了基础。在5月9日召开的全国村土地利用规划编制工作现场会上，武进代表江苏作了典型发言和经验交流。

围绕“留、聚、转”三种模式，构建区域差别化、形式多样化的农民住房保障制度体系，实现户有所居保障率达100%，并推动居民从“户有所居”向“户有宜居”更高目标的迈进。武进不断优化被征地农民基本生活保障政策，提高保障待遇水平。区政府和集体筹集94.36亿元资金将27.37万名被征地农民一步纳入城镇职工养老保险体系，真正实现了城乡保障一体化。

随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。武进试点工作的另一个目标就是为相关法律的修改提供实践支撑。全国人大授权试点地区暂时调整相关法律实施，相关调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。武进关于三项试点的制度设计已经完成，部分试点工作取得了重要突破，正在进一步全面推行，以验证这些制度的合理性。这是一个不断完善、优化的过程，也是试点的意义所在。

在集体经营性建设用地方面，武进强化农村集体经济组织所有权人的权益，明确土地增值收益在镇、村、组之间合理分配，在确保村、组有增加的前提下，壮大和发展镇集体经济组织，强化镇集体的统筹、协调和保障功能。建立“两确保、一增强”为核心的土地增值收益分配机制。确保政府通过收益调节金与税收收入保持基本一致，确保农民入市中取得的直接性补偿收益与土地征收保持基本一致，增值收益主要留给镇、村集体以增强集体经济。镇集体通过生态补偿方式统筹各村发展，由村集体通过股份分红实现可持续的二次分配。武进的分配模式充分体现了苏南地区集体经济发达的特点，也符合“谁所有、谁得益”的原则。既让农民公平分享改革成果，又防止“一夜暴富”和贫富差距扩大，维护了农村社会的稳定和发展。今年入市试点以来，全区集体土地入市增值收益2.57亿元，惠及农民42.5万余人。