强化政府决策监督与问责的三个维度

由于政府决策能力的重要性，回应时代之挑战不断优化政府决策能力，是改善国家治理促进经济社会发展的需要，是持续实现、增进和维护公共利益的需要，是创新社会治理促进社会公平正义的需要，也是增强和维护政府合法性的需要。其中，健全监督问责机制，不仅对政府权力实现有效监督，给各级领导干部行使权力戴上了“紧箍咒”，更是依法行政，建设法治政府、服务型政府的关键。

依据社会主义监督原则和宪法文本有关规定，我国长期以来形成了中国特色社会主义权力监督体系，以权力的运行为监督对象，包括党内监督、人大监督、行政机关内部监督、司法监督、司法机关内部监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等各种形式的一个完整的权力监督体系。

按同体监督与异体监督划分的传统理论，未能充分体现当下中国特色的社会主义监督体系。为更好地强化政府决策监督与问责，可按监督与问责者权力资源拥有状态与运用的方式，将监督问责的主体分为如下三种：其一是自体（同体）主体，即政府体系内的各种主体，包括政府体制内的部门机构和人员，如上级政府，执政党的地方领导机构和上级领导机构，地方行政机关及其行政首长、地方政府官员自身，上级和地方党委纪委和行政监察部门等。其二是异体主体，涵盖政府体制外的组织和人员，如上级或地方同级人大，上级或地方同级的政协，上级和地方司法机关，各民主党派，媒体，国际性、全国性或地方非政府组织，社会中介组织及公众等。其三是受众主体，主要指社会力量，包括第三部门及其它组织与公民。强化对政府决策的监督与问责，应从这三个维度发力。

首先，强化对政府决策的自体（同体）监督与问责。一是对政府决策权进行合理的分解，厘定明确的决策权限与制衡关系，避免决策权过于集中带来的专擅专断和难于监督的风险，并通过制定刚性法规约束政府决策权在法律框架下的正确合法行使。二是构建能够高效运行的同体监督问责体系。包括如下五个方面。第一，进一步明确规定政府决策问责的主客体和政府决策问责基准，细化问责内容、问责标准、问责启动方式、责任承担方式、问责认定标准，以及决策问责追究方式。第二，以法律法规明确区分政府决策问责的直接责任与间接责任、领导责任与连带责任、主要责任与次要责任、个人责任与集体责任；区分政府决策的政治责任与行政责任、法律责任与道义责任，明确被问责者的应担责任及其范畴与内容。第三，建构政府决策责任追究的追溯制度，即以法律确定政府决策的责任向前追溯的时间界定、情形条件、程序与责任认定等。第四，明确政府决策被问责官员的复出制度，即以法律确定政府决策被问责者的出路，尤其是被问责免职或撤职者能否复出及如何复出的限定条件、程序，规定严格的审批和听证程序，特别是要充分听取公众的意见，强化问责的刚性与效度。第五，建构和完善对政府决策前、决策中和决策执行等环节的成本及其效度进行系统审计和评估的制度，全方位夯实对政府决策问责的制度基础。

其次，强化对政府决策的异体监督与问责。强化对政府决策的异体监督与问责，首先是要增强各级人大对政府决策的监督与问责。一是应进一步完善各级人大的相关工作制度。必须以法律明确规定各级人大对政府决策进行监督审查的工作程序和方式，包括审议的程序、审查的规则、审查的内容、审查的方式等。二是应充分发挥各级人大专门委员会的作用。要制定严格的制度法规，使人大各专门委员会在审查政府决策特别是重大问题决策的科学性、可行性与合法性时发挥主导作用。三是应建立修正案制度。即对于政府即将出台的决策或政策，由人大组成专门审查委员会进行审查；有一定数量的人大代表提名，就可以对政府决策草批方案提出修正案，由大会主席团审议通过，提交全体会议表决。四是以法律细化和强化各级人大对政府决策的监督问责权力。通过对政府决策质询提出、受理、调查、申辩、通过、问责、罢免等法律规定的细化，使各级人大对政府决策问责范围明确、渠道清晰、程序规范、力度强劲到位并能高效运行。强化则是指通过法律规定设立专门问责的委员会等，来增强人大在行使其对政府决策问责权力时的独立性和权威性。

再次，强化对政府决策的社会监督与问责。多元主义民主理论的代表人物，美国著名政治学家罗伯特·达尔认为，无论是防止多数人的暴政还是防止少数人的暴政，政治学家应注意的关键因素是社会上的多元制衡，而不是宪法上的分权制衡，尽管后者也是民主得以实现的重要先决条件。以政府体制外的社会力量，包括第三部门及其它组织与公民，构成对政府决策的监督制约与问责的重要主体，具有极为重要的现实意义。为此，政府应进一步拓宽公民对政府决策监督问责的渠道，除了健全信访、举报、行政复议制度之外，当前要着重完善听证制度、行政公益诉讼制度，特别是要建立违宪审查制度。2000年制定实施的《立法法》的第九十条规定已在一定程度上涉及违宪审查，但仅限于如认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查并提出意见，尚无针对其它政府决策问题特别是重大决策问题进行违宪审查的规定。因此，必须加快相关制度建设，推进和实现对政府决策的违宪审查。

此外，应建构社会公众对政府决策监督问责与权力监督机构之间的有效对接机制，并通过宪政体制的运行来实现对政府决策的责任审查和责任追究。要以法律形式明确规定非政府组织参与政府决策问责事件调查、评估以及对问责结果进行监督的权力，特别是包括对政府决策被问责官员的处置与复出进行监督的权力，强化政府体制外力量对政府决策的监督与问责。被称为现代社会第四种权力的新闻媒体对政府决策的监督与问责也是社会监督问责的重要方面。要通过法律规范和保障新闻媒体对政府决策监督问责的权限范围、监督问责程序，保障新闻报道自由，保障新闻机构合法的采访权、报道权、批评权和评议权，特别是对负面事件的揭露权；同时要以法律明确政府对媒体监督问责的回应制度以保障媒体监督问责的有效性。通过促进和保障媒体特别是新谋体对政府决策的监督问责，推动各级政府与政府部门不断优化其决策能力与决策行为，减少和避免决策失误，提升政府决策效度。

（作者系南京大学政府管理学院教授、博士生导师）