给决策安装一把“安全锁”

人物小传：赵龙，国家公祭日的首倡者，曾任民建中央常委、江苏省人大常委会副主任、江苏省社会主义学院院长、无锡市副市长等。在担任全国政协常委、委员和江苏省人大代表期间，提出设立国家公祭日、推动全运会体制改革等多个在全国有深远影响力的提案、议案。

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出健全依法决策机制，建立重大行政决策法定程序。江苏积极贯彻会议精神，出台了《江苏省行政程序规定》，对政府重大行政决策进行规范，健全重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。在实际工作中，领导干部如何做到依法决策、科学决策、民主决策的有效统一？如何应对社会治理提出的新任务、新要求？近日，记者就此对民建中央原常委、省人大常委会原副主任赵龙同志进行了专访。

“决策是一种制度安排”

参加工作40余载，赵老工作经历很是丰富，从企业到政府，再到人大、政协。每个职位时间或有长短，性质也不尽相同，但赵老都自觉受益匪浅、乐在其中，并嘱咐年轻的党员干部要多在不同领域里学习、工作，给予自己思考问题、改进工作方法的空间。

谈及决策，赵老坦言，在很多人的印象中，决策仍是与领导个人相联系，“决策拍脑袋，执行拍胸脯，人走拍屁股”这种滥用决策权行为更是屡见不鲜。这种将决策寄希望于英明的领导具有决断、理性的决策能力，只是一种传统的理解。

事实上，决策的本质，不应是个人的因素为主导，而是一种制度安排。它有着自身的规律，需要不同职位、领域的人们共同遵循。政府宏观管理是否有效，关键在于决策是否正确，而决策正确与否又在很大程度上取决于是否有科学合理的决策机制。只有建立制度、重视程序，才能保证决策的正确性。忽视制度建设、蔑视程序，最终会造成决策草率，侵犯人民群众的合法权益。

决策是行政行为的起点，规范决策行为是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的前端。而在具体实践中，“重实体、轻程序”的观念较为普遍，行政机关及其工作人员不依法定程序办事的问题依然较突出，这既阻碍了法治政府建设进程，也影响了政府公信力。

赵老高度评价江苏此次出台的《程序规定》，认为这种行政决策程序法定化从行政管理源头着手，为决策安上了一把“法治牌”安全锁！

“依法决策是起点”

“这句话有两层含义。”赵老解释道。从横向来看，依法决策、科学决策、民主决策是社会主义民主政治建设重要任务，依法决策强调决策的合法性，这是基础、是根本，更是起点。从纵向来看，行政权力运行分决策、执行和监督三阶段，依法决策是依法行政的起点。

依法决策、科学决策、民主决策三者是统一的。科学决策，从过程来说，要遵循正确的决策原则和决策程序；从结果来说，决策方案要符合实际、符合客观规律；其实质是要解决好决策的“真理性”问题。民主决策，从过程来说，要充分发扬民主，集思广益；从结果来说，决策方案要代表大多数人的意见，符合大多数人的利益；其实质是要解决好决策的“价值性”问题。而保障二者在具体决策中都得以彰显，就需要对决策程序法定化。《程序规定》中的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定这5个法定程序，无一不体现着保障决策的科学性和民主性。

行政决策是整个行政行为的发端，也是决策责任的开端。行政决策如果不规范、不依法，则会给后续所有行政行为提供不合规、不合法的决策结果，在整个后续行政行为中都传递轻规弃法的信号，这样就会使整个行政行为都变得无法无天。可以说，依法决策机制是确保决策合法的顶层设计。

在任职无锡副市长期间，赵老就建议在召开市政府工作会议时，要求法制办人员列席，从法律角度对讨论事项的合法性进行论证。这种法制办负责人列席政府领导集体会议制度，不仅扩大了决策参与，还可就决策合法性进行论证，能有效地确保政府出台的政务法规的合法性。赵老很是自豪，该制度与《程序规定》中的合法性审查程序有异曲同工之效，此后也成为无锡市政府的常态举措。

“程序法定还需细节创新”

健全依法决策机制，赵老着重强调，需要重视两个体系的建设：一是决策中的开放体系；二是决策中的闭环体系。

决策的开放体系，强调杜绝决策中的闭门造车现象，打开决策咨询大门，让更多人参与到决策中，集中众人的智慧。决策的闭环体系，强调对决策全过程实施监控，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，最终形成一个畅通有效的决策监督机制、纠错机制、追责机制。谈及当前健全依法决策机制的难点，赵老直言“问题出在决策信息的开放和畅通上”，必须改变传统决策思维，创新决策方式，真正有效落实5个程序。

在落实公众参与方面：我国的人大和政协制度，就是反映民意、让公众参与决策的重要制度安排，要畅通渠道，提高代表履职能力，发挥好桥梁、纽带作用；规范和引导社会组织运行，鼓励诸如公益性社会组织的发展；要充分发挥好媒体的沟通作用，尤其关乎民生的重大决策，应充分、预先告知媒体，在民意基础上，研判可行性，对决策最终落地再进行调整，形成一套机制；充分发挥信息时代的技术优势，使得决策各环节衔接更加便利，在广而告之的基础上，动员群众参与公共决策。

在落实专家论证、风险评估方面：特别注意的是，应同时出具“可行性报告”与“不可行性报告”。任何一个决策在出台之前多思考对百姓生活的影响、决策错误的成本，远比出台之后再亡羊补牢要好。尤其是涉及公众利益的重大公共决策，都应先做好“不可行性研究”，再讨论可行性。现今，在各种重大项目建设上，都有“可行性报告”。但该份“报告”往往是想干成这件事的人做的，难免有定向思维的倾向，被如偏好、政绩、利益等因素左右，易存在盲目性，使得调研论证流于形式，成为摆样子、走过场。引入“不可行性报告”，使决策经受考验，是一条使决策更加科学化的途径，这并不等于完全否定“可行性报告”，而是通过二者相互否定性的论证，为决策带来更为理想的信息源。

在落实集体决策方面：应在辩论的基础上，各方意见碰撞，进而形成明晰的观点。如何有效、充分做到民主集中，很考验领导人的决策水平。首先，领导者需沉默在前，避免首先发言、表露观点，给予其他参与者充分发表意见的空间，形成一种各抒己见的氛围。其次，一旦各方意见充分表达，领导者需有决断能力，对决策的可行性和执行方向，做出明确指示。最后，领导者批示需谨慎，勿对条件不成熟的决策采取“压”“捂”等官僚做派，避免造成下级在贯彻中出现领悟偏差。

2001年，赵老在无锡主管卫生事务期间，恰逢公立医院民营化的医改转制浪潮，周边很多地区都出现“卖”医院现象。接到上级指派，赵老与当时卫生局负责人对在无锡推行公立医院转制进行可行性调研，结果发现，当时医院“转制风”盛行的一个重要原因是政府财政压力过大，希望借助市场力量，盘活医院资源，减轻财政负担，这是问题的出发点。“那除公立医院民营化拍卖方案外，是否存在其它选项？”调研组在经过思考后，提交了一份《关于市属医院实行医疗服务资产经营委托管理目标责任的意见（试行）》，提出“托管制”构想。这份“托管制”改革方案，从保留“医院公立性质”出发，提出经营权放手。赵老直言：“实际上，我们提交的就是一份‘不可行报告’！”十多年后，再看看这份文件，依旧经得起历史的考验。

“依法决策需与立法相结合”

立法实际上也是一种决策。它涉及调和各利益相关者之间的厉害关系。谈及决策与立法的关系，赵老表示“健全依法决策机制，立法的引领和推动作用不容忽视，这是我在人大多年工作的直接体会”。

立法的一个重要任务就是限制公权力。“一切有权力的人都容易滥用权力。权力遇到界限才休止。”对于时下社会出现的“政府埋单，群众不买账”现象，其背后往往是政府越权，管得过多、过宽。“凡属重大改革都要于法有据。”习近平总书记为改革与法治的“破”与“立”关系作出了科学论断。当前，改革已经步入深水区和攻坚期，各种利益交织、矛盾错综复杂，政府在全面深化改革进程中究竟扮演一个什么样的角色，将深刻影响改革的进程与质量。因此，行使立法权的机构——人大及其常委会应当从主导立法的角度健全社会主义法律体系，为政府职能“法以明权”。

2015年，《中华人民共和国立法法》出台，对地方立法权既放权又限权。在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面赋予地方立法权，同时授予地方人大对政府规范性文件的主动审查权，把政府权力严格控制在了“法律制度的笼子里”。“法无授权即禁止”，既找准了政府定位，也捍卫了行政法治。

但立法现实却限制了依法决策的成效。赵老坦言，当前，我国同时存在新兴领域“无法可依”和部分传统领域“法不可依”的现象。针对前者，考虑到立法条件不完善，立法者应从考虑法律权威性出发，避免草率出台相关法律，巧用出台临时法规之类的法律工具，解决当前紧迫问题。针对后者，立法者应首先意识到是否现存法律不完善，如立法过于原则、概括，可操作性不强，法律过时或存在冲突，才导致执法难以贯彻；需及时废止和纠正，减少倡导性立法，多些“干货”，体现法律的刚性。

2001年，针对当时省内大规模露天开山采石活动对生态环境和自然景观造成的恶劣影响，在尚不具备形成系统规范的法律条文情况下，江苏人大出台《关于限制开山采石的决定》。赵老高度评价这份有针对性的规范性文件，不仅有效遏制了当时露天开采较突出现象，保障和促进省内经济、社会、自然的可持续发展，更为今后立法积累了实践经验。2006，相关立法条件成熟，省国土资源厅在这份《决定》的基础上，出台《江苏省开山采石矿山监理暂行办法》，在全国率先推行开山采石矿山监理制度，进行有效的行政法规约束。

“决策者需善用法治思维和法治方式”

“健全依法决策机制的前提是靠制度，关键是靠人。”在公民法治意识逐渐觉醒，权利时代已然到来的当下，更显得赵老这番话的语重心长。领导干部尤为需要重视并学会“运用法治思维和法治方式办事”。

医患关系是社会关系中的特殊关系，医患纠纷也已成为社会矛盾多发类型，近年来，越发呈现了高位运行态势。“只有把医患纠纷纳入法治轨道，才能真正保障各方权益”。江苏作为全国首批医改试点省份，尝试探索一条依靠地方立法，加强顶层法律设计，建立医患仲裁机构的改革道路。一部法的诞生本就不容易，关乎医患纠纷的立法就更不容易。十多年前，赵老在省人大任职期间，这份提案就已开始讨论。即便落实难度大，但建立法治社会，就必须以法治思维和法治方式来决策和治理，改变以往传统的“一事一办”、“息事宁人、一赔了事”的旧例，完善医疗纠纷预防与处理机制。“一句话，就是‘信法、依法、用法，这路子就不会错！’”谈及当时审议推动提案的艰辛，赵老直白地道出坚持的初心。2016年11月，省人大常委会通过《江苏省医疗纠纷预防与处理条例（草案）》初审，并召开征求意见座谈会。医患纠纷这一对难解的社会矛盾，即将有了法治化的化解方案。