民生投入的效率追求

文/谭浩俊

近年来，各种民生方面的投入不可谓不多、力度不可谓不大。但是，民生服务的效率和水平却常常不尽如人意。如何在政府主导的前提之下，发挥市场和社会力量在改善民生中的积极作用，用好民生投入，无疑是一个必须回答且必须答好的时代课题。

漂亮数据不等于满意效果

单纯从数据来看，这些年在民生投入方面，是可圈可点、令人兴奋的。从2007年至2012年的6年间，全国财政支出中的教育支出从7122亿元增加到了2.12万亿元，社会保障和就业支出也从5447亿元增长至1.26万亿元，前者增加将近3倍，后者也达到了2倍多。尤其是医疗卫生支出更是从1990亿元增至7245亿元，增长将近4倍。

然而，从实际效果来看，无论是教育、卫生还是社会保障和就业，都没有达到令居民真正满意的结果。相反，围绕医疗卫生、教育和社会保障与就业的各种矛盾却不断增多。特别是医疗服务，医患矛盾比以往任何时候都要突出、都要严重。由医患矛盾引发的各类恶性案件，也在呈逐年增多趋势。更重要的，对这些矛盾和问题，患者和医务工作者都表现出了不能理解，前者说医疗卫生机构服务态度不好、服务水平不高，后者则越来越感觉到生存环境的恶劣，很多医务工作者甚至萌生了退出的想法。

为什么漂亮的数据产生不了满意的效果，为什么投入的增加反而矛盾更加突出？很重要的一个原因，就在于民生投入的效率不高。数据上的靓丽没有转化成现实的效果，许多民生投入变成了“假汝之名”，成为一些政府官员做秀或制造政绩工程的工具。

以医疗卫生服务为例，上世纪80年代前，我国的医疗卫生服务投入水平并不高，但医疗服务体系覆盖率却高达85%，并以世界1%的医疗费用解决了占世界22%人口的医疗保健问题，人均寿命也与发达国家不相上下，得到了世界卫生组织的高度评价，并成为发展中国家学习的楷模。但是，到了2000年，按照世界卫生组织的医疗卫生总体绩效排名，我国却只排在第144位，远比人均GDP不如我国的埃及、印尼、印度等国家低。如此的低效率投入，又如何产生出良好的效果呢？漂亮的数据又怎能与良好的效果形成互应关系呢？

从这些年来对民生工作的认识来看，只要讲到民生投入，就是政府投入多少多少资金。于是，民生工作的好坏，也常常用政府投入多少来衡量。如教育投入，就一直在以教育支出占GDP的比重有没有达到4%来作为唯一的标准。不仅如此，医疗卫生、科技、环保等，也都以投入占GDP的比重来进行衡量。

政府投入，当然是做好民生工作不可忽视的重要方面。公共财政的特征，也应当主要体现在民生投入方面。但是，像中国这样的发展中人口大国，特别是前些年在民生投入方面的严重不足，如果只将眼睛盯在政府投入上，那么，就会使民生投入陷入误区。至少，在目前是一个难以从根本上解决民生问题的误区。一方面，严重滞后的民生工作，需要太多的投入。这些投入，单纯依靠政府来解决，无疑是杯水车薪。另一方面，按照目前财政资金的分配格局，在行政体制改革不能取得突破性进展、行政机关机构过于雍肿、人员队伍过于庞大、所需财政资金过多的情况下，指望政府拿出多少资金来用于民生建设，也是不现实的。即便是教育、卫生等，大多也都是满足人员工资和办公的需要，真正的事业投入十分有限。

更重要的，我国目前的社会资本非常充裕，大量社会资本需要有新的出路、新的投资机会。如果政府投入能够发挥四两拨千斤的作用，用政府投入引导社会投入，让社会资本更多地进入民生领域。那么，民生投入就不会陷入单纯依赖政府投入的误区之中，民生投入的溢出效应就能得到有效发挥。不仅如此，还可以大大提高社会资源的利用效率。

人为扭曲民生资源配置影响效率和公平

市场经济体制下，效率与公平是两个十分重要的概念。正常状态下，效率与公平是相互促进、相互作用的。效率越高、公平性越强；公平性越强，效率越高。反之，也会产生相反的作用与效果。

就我国目前的实际情况来看，在民生投入方面，总体上是效率与公平相背离的，或者说是在反向作用上形成互动的。由于投入效率不高，造成民生领域的资源过度紧张、过度分配不合理，最终使社会成员无法在公平的环境下享受平等的民生资源。以教育为例，为什么会出现好学校、差学校，一类学校、二类学校的现象，为什么有权有势有钱者能够享受到最好的教育资源，为什么好学校的员工待遇远好于差学校，就是因为投入不讲效率、不讲资源配置的合理性，造成了教育资源配置的不合理，使高端教育资源向少数人倾斜和被少数人利用，最终带来教育资源分配的严重不公。再如医疗卫生资源，不仅绝大多数城市的好医院人满为患，而且掺杂着大量的被少数人过度侵占和利用的现象。普通居民要想得到优质医疗卫生资源，难乎其难。问题出在哪？还是民生投入不讲效率的结果，使低效率、低水平的民生投入带来了严重的资源分配不公平。又如在城市管理方面，目前的许多政策，如低端人群不能进入大城市、将小商小贩赶出城市、环卫工人大多来自农村、农民工的子女无法公平地享受城市医疗和教育资源等，从表面看，是城市管理的需要，实质则是人为地扭曲民生资源配置、使城市管理资源向少数人倾斜，其公平性自然难以保证了。而在社会保障与就业等方面，也存在同样的矛盾和问题。

相反，如果民生投入比较充足，民生事业不严重滞后，且投入的效率较高，使民生资源的配置比较合理、比较均衡，那么，也就不会出现前面所分析到的各种不公平现象，居民在民生资源的享受方面就不会出现前端和后端的差距。

尤其值得注意的是，在民生投入原本就已经严重不足、配置不合理的情况下，仍有一些地方政府在民生资源的分配和安排过程中，过度地站在政府利益角度，将许多民生资源用在了不切实际的方面，做出了许多连发达国家也不敢做的高端“项目”、高端“享受品”，进一步挤占了民生资源，从而使民生投入资源更加紧缺，更加难以体现公平。如机关高档办公场所与民生工程的严重不协调、公务用车泛滥与公共交通严重不足并存等。

没有效率就是浪费。表现在民生投入上，不仅会造成社会资源的浪费，也会造成政府信用和公信力的浪费，造成政府形象的损坏。政府动用的毕竟是社会公共资源，应当也必须将服务百姓放在第一位。可以不让每个人都满意，但必须让绝大多数人满意。这是政府履行社会公共职能、提供社会公共服务、动用社会公共资源的前提。

也正因为如此，如何提高民生投入的效率，就成为当前及今后相当一段时间各级政府必须认真研究和解决的课题。

以市场化推动民生投入的效率化

那么，如何才能提高民生投入的效率与水平呢？笔者的观点是，必须按照党的十八届三中全会决定所提出的发挥市场对资源配置的决定性作用，用市场化推动民生投入的效率化。

也许有人会说，在过去的十多年里，教育、医疗卫生、住房、城市建设等，都因为市场放开、因为走产业化之路等，引发了很多矛盾和问题，使价格出现了扭曲，使居民的负担大大加重，也使社会公平受到了严重影响。

殊不知，这些现象的出现，恰恰是没有真正按照市场化要求实施的结果。因为，在每一个自以为实行了市场化的领域中，政府这只有形之手，并没有给市场足够发挥作用的权力。相反，比过去管得更紧、更严、更不顾市场规律了。如房地产领域，如果不是政府大行“土地财政”，就不可能出现房价快速上涨的现象。表现在教育和医疗卫生领域，也在一边强调市场化的同时，一边用行政手段强力干预和干扰市场作用的发挥。一方面，政府通过行政手段，将大学、中学乃至小学以及医院等人为整合，组建所谓的集团，并盲目扩张。结果，造成绝大多数大学、中学和医院都是负债累累；另一方面，对民间资本，又设置了根本不可能进入或进入也活不了的门槛。加上政府又没有足够的资金投入，自然，也就不可能服务效率最大化了。

提高民生投入的效率，必须用好“市场之手”，让社会资本能够参与到民生投入中来、参与到民生事业的建设和发展中来。

第一，民生投入机制的市场化，把效率作为考核民生投入水平的最主要手段。财政对民生的投入本来就非常有限，就很难满足民生对投入的需要。在这样的情况下，就更需要讲求民生投入的效率，建立符合市场化要求的民生投入机制。

那么，如何才能建立市场化的民生投入机制呢？一要加强民生投入决策的民主化。包括财政用于民生的资金如何安排、如何分配、如何使用，都要广泛听取社会各方面的意见，充分尊重民意，而不是几个人、几个部门拍拍脑袋确定。这其中，人大要发挥有效的监督和参与作用，要督促政府将民生投入预算向社会公开；二要加强民生投入项目的公开化。目前比较普遍的做法是，投什么民生项目，如何投，都是政府排定，然后媒体一登，就算公开化、民主化了。真正的民主化、公开化，应该是先听取社会各方面的意见，或公开向社会征求民生投入项目。在此基础上，政府再组织专家进行论证，最终将确定的项目再反馈给社会征求意见。也只有这样，民生项目才不会变成政府及其官员的个人政绩；三要加强项目资金使用效率和项目建设质量的民主化。每个民生项目资金的使用情况以及质量情况，都必须向社会公开，接受社会的监督。发现问题的，要按照相关程序追究当事人的责任。如此一来，困扰政府的项目建设违法违纪、腐败等问题也可以大大减少，民生投入的效率也会大大提高。而政府在对民生投入的资金使用情况、质量情况等进行考核时，也要将效率放在突出位置。

第二，民生投入方式的市场化，充分发挥政府投入四两拨千斤的作用。事实上，在中国，能够用于投向民生的资源并不缺，社会资本也很多。只是没有这样一种机制、一种手段、一种方式，没有能够将社会资源充分调动起来。如果能够发挥政府投入四两拨千斤的作用。那么，民生投入的效率和水平将大大提高，民生事业的发展也会迈上新的台阶。

放开市场，鼓励民间资本参与到民生事业中来，无疑是最重要的方面。从民生事业来看，许多领域是完全可以向非公有制经济开放的，是可以交给市场来解决的。如医院，政府的公共资源可以重点放到保障公立医院和公益医院方面，其他的医疗资源，则可以全面向非公有制经济开放，由非公有制经济通过市场来进行自由的资源配置，提供医疗服务。这方面，北京、上海等城市已经做出了比较好的探索。又如教育，单纯的公办学校，已经让政府资源无法满足，也造成教育投入的严重不足。如果能够向非公有制经济开放，就可以更好地让政府资源用到公立学校和公益学校中去，使政府资源和社会资源的效率都大大提高。再如城市建设，尤其是正在进行的城镇化建设中的公共事业，也必须彻底改变目前政府负债投入建设的格局，更多地交给市场、交给社会资本。如果社会资源被市场充分激活，那么，民生投入的资源就会大大增加，投入能力大大增强。

第三，民生事业管理的市场化，有效提高民生事业的服务效率与水平。重点抓好三个方面的工作。一是对医疗卫生服务、教育、文化等领域去行政化、去事业化，不能再将其当作政府的“亲儿子”进行管理。即便是投入，也必须依据企业运行的要求进行，而不是目前事业单位和行政级别化的投入方式。二是要按照市场化要求，采取购买公共服务和公共产品的方式，解决民生投入不足和效率不高的问题。因为，对有些非公有制经济不愿介入的民生服务和公共产品，政府只能在自身实力不足的情况下，先鼓励非公有制经济介入，政府再利用公共资源实行购买。如此一来，社会资本被激活了，政府的负担也降低了。三是在民生管理方面，可以通过对非公有制经济的放开，提高管理的水平与质量。如养老服务、大病医疗服务、殡葬服务等方面，也应该多吸引非公有制经济的进入。特别是养老服务，决不能再满足于政府独家承担、独家建设、独家管理的格局，而应大胆鼓励非公有制经济的快速进入，以增强整个社会养老服务的厚度与宽度。政府所要做的，就是尽快制定符合市场化要求的规则、制度，努力加强监督、改善环境。

（作者系镇江市国资委副主任、财经评论员）