改善民生的四两拨千斤之道

文/陈 钢

纸面上的民生，总是充满着济世情怀和慷慨陈辞，但进入操作的层面后，就不难发现民生是一项长期、繁杂的工作。决策者真正担负起“民生优先”和“惠及人民”的重任，万不能把民生工作口号化、简单化，更不能大手大脚花着财政资金不心疼。沉下心来掌握规律、厘清关系、研究案例和创意出新，找到一些“四两拨千斤”的改善民生巧办法，是决策者亟需认真研习的功课。

既要舍得“给予”，更要善于“激发”

多数观点都把经济简单地概括成“民生基础”和“先决条件”，就是经济为先。持这种观点者往往视民生为发展社会和经济的目的，认为有一定水平的经济实力才能保障和改善民生。这样的认识在实践中时常成为某些财政薄弱的地方政府不积极作为的托词。

我国部分地区的扶贫政策，虽然花费甚巨却未起到预期的改善民生作用，究其原因，相关措施都是以外部“给予”为主线的，是输血型的民生建设。后来，有的地方政府开始变“输血”为“造血”，就是以教育、培训、组织和信息支持的方式，促进当地百姓就业和民间生产，反而收到“以民生活化经济、以经济促进民生”的效果。近年来，一些高福利的欧洲国家也渐渐意识到，“从摇篮到坟墓”的优厚政策，使得部分民众过上“不干活也好活”、“少干活活更好”的日子，证明一味地给予反倒释放出人性之恶。

严格而论，经济与民生是互为动因的。换言之，民生除了是一种消费能力，还应被当作一种创造的力量。例如，昆山市就以“笑脸比GDP更重要”的理念统领，通过在社区营造“幸福一家人”的氛围、在企业推行“幸福就是生产力”的概念，明显提高了民众爱社区、爱公司和爱城市的热情，构成经济增长、社会发展的更强劲推动力。所以，一级政府的民生策略除了有“给予”的内容，还要有“激发”的功能，激发民众的工作热情，激发区域的经济活力。即便经济发达地区，也需要以“激发”的办法，提升民生的品质。

改善民生，并非单纯仰仗巨量财政

有一种误解，认为解决民生问题要有强大的财政做支撑，要是财政收入过低，就会压缩政府的作为空间，就很难有什么像样的民生业绩，即“巧妇难为无米之炊”。认同这样的观点，恐怕会导致两种不良后果，一是因为缺钱所以无所作为，二是一味花钱，采用“杀鸡取卵”的方法，走上不可持续的路子。

欧美国家在解决流浪者阶层生活来源和人格体面问题时，有一类几乎不耗费财政的做法值得我们借鉴。首先由一家慈善机构按常规编辑一份报刊，创意在于销售环节。销售员必须是面临困境的流浪者，发行方先举办岗前培训，确保他们革除邋遢、酗酒等不良习惯，了解报刊销售规范，并保证在指定地点和时间叫卖指定数量(10-30份)的报刊。售价的30%是采编印成本，另外70%就是销售者的收入了，再加上不少读者会超出售价付费，如果每天工作3-5小时，一位销售员日均可有40欧元的收入。持续了20年的成功案例包括英国的《大特辑》和纽约的《街头新闻》。如今，这类报刊和相应的做法已经覆盖了欧洲和北美的广大地区，帮助不少底层民众摆脱困境、走上工作岗位。

另一个值得研究的例子是台北的夜市。上世纪中叶，台湾加工业崛起，在邻近工厂的区域出现了一些小食摊，在满足夜班工人餐饮需要的同时，还能贴补家用。接着，又有一些小商品摊贩加入，夜市的雏形形成了。后来，政府开始介入规划、启动宣传、提供服务。到2000年，台北已经拥有了士林、西门町等20座大中型夜市，其中大约容纳了10000户商家和10万就业岗位。成本低廉、绝无奢华的夜市大大推动了观光旅游业，成为台北最重要的产业之一，也成就了一块闪亮的金字招牌和一处重要的税收来源。与之比照，内地大多城市视夜市为卫生、秩序死角，管理时松时紧，市场时放时禁，于旅游观光、于草根生计、于民生建设都是弊大于利。

要“硬平台”，也不能忽略“软氛围”

学界习惯将民生分作“民生保障”、“民生改善”和“民生发展”三个阶段，又将每个阶段与马斯洛的需要五层次相对应：民生保障主要是满足生理和安全需要，民生改善则针对归属需要和尊重需要，民生发展要解决自我实现的问题。不难看出，解决衣食住行需要时，政府应致力于打造“硬平台”，待民众需要层次提高，政府就应致力于“软氛围”的营造。

什么才算有利于民生提升的“软氛围”呢？最基本的要求是便利和理解。不方便是一些民生项目不被看好的主要原因。例如，各种公交工具接泊不流畅，保障房远离学校、医院和商业网点，大型市政工程施工期扰民等。香港政府有一个做法值得学习。2008年北京奥运的马术比赛在香港举行，为此，港府就得封马路建场馆，就难免扰民。当地政府的应对策略大致可以分作三个部分：前期是挨家挨户地告知和致歉；中期是帮助不便者排忧解难，譬如为独居老人送餐；后期再次登门，向沿途单位、商家和居民发糖果、致谢忱。

进一步，是有感觉。近年来，韩国政府将一些源于中国的传统节日申请为他们的文化遗产。在这个动作的背后，他们做了大量的工作，例如，节假日时组织游行、游园、文体竞技和大型表演。反观国内，每逢大型节日，政府习惯性地只将工作重点放在交通运输和城乡安全的方面，很少为节庆营造气氛。当人家把节日做成举国欢庆、歌舞升平的大派对时，我们的百姓大体都是“各回各家，各找各妈”。中间的区别是什么？就是少了一份源于文化、源于民族或地区的归属感。

再高的水平，就是凭借政府主导、调度社会各界的积极性，真正形成“民生优先”的氛围。“政府主导”要求把保障和改善民生列入发展规划和工作议程、制定法规、明确责任，除了预算和投资，更要切实起到创意、规划、组织和布局的作用；“各界参与”则是动员方方面面的智慧和力量，各尽所能、相互帮衬，形成最佳的投入产出效果。

“给钱给物”，未必优于“给政策”

民生发展的初级阶段，各地政府主要拼的是物力和财力；到了改善和提升的阶段，就要讲究智力和创意了。在民生建设的领域中，政府部门的智力和创意主要应当表现为制定、推行各种利民、惠民的政策。

先区分“给钱物”和“给政策”。各地政府的民生发展计划中，都会有“鼓励创业和促进就业”、“帮助困难群体就业”的内容。政府承诺提供培训机会、提供就业岗位、发给就业津贴等，都属于“给钱物”的方法；而把空置的厂房拿出来、分期缴付工商注册资本(金)、提供小额贷款担保、以优惠的政策鼓励民众创业就属于“给政策”的方法。

再说如何在改善民生的进程中运用政策的力量。江苏省2014年十大民生实事中，有“淘汰黄标车15万辆”和“大力推广应用新能源汽车”这两条承诺。淘汰黄标车的受益者是其他开车人和行路人，产生的是一种环境效应。与此同时，也可能产生一些副作用，就是与15万辆黄标车相关的驾乘人员的就业问题，大概会影响到三四十万人。如果我们能在政策的层面上，把“淘汰黄标车15万辆”和“大力推广应用新能源汽车”贯通起来，让原先驾驶黄标车的人成为新能源汽车的驾驶员，那么就业的副作用就可能小得多。

如果要把“淘汰黄标车”和“推广新能源汽车”化为有利于所有人的政策，就需要动用创意思维了。国内城市淘汰黄标车主要有强制报废、鼓励提前报废或向外埠转出三种方式，采用后两种方式淘汰，车主将获得补贴。有关政府部门可以各种政策引导原先的黄标车主，直接转向购置燃料电池汽车、混合动力汽车和电动汽车，比如享受购车折让、赠送充气充电卡、简化办理证照手续、提供经营信息和资源等。

“钱”和“物”往往是易耗品，政策激发出来的活力则大多能够持续，而且，政策正是政府部门独占的资源。正是在这层意义上，政府更应当重视政策尤其是有创意的政策在民生建设中的积极作用。

(作者单位：河海大学商学院)