民生政策落实难在哪儿

文/姚 俊

众所周知，再好的制度如果难以落实，也只是空头文件。从决策出台到充分惠及民生，民生新政常常要走过一段漫长的旅程。这个过程中，民生政策缩水、走样的情况并不鲜见。因而，关注民生，不仅要关注民生政策的创设，也要关注惠民政策的落实。

政策设计系统性之难。一些执行落实中遇到的问题，根子却在政策设计环节。比如，不少基本保障政策是按人群和地区设计，缺乏全盘考虑，不仅会导致制度的碎片化、不公平，与公共服务均等化的目标不符，还可能强化甚至扩大既有利益的差距，加大民生工作改革的难度。以刚刚并轨的城乡居民养老保险为例，先是出台了新型农村社会养老保险并在全国试点推开，在需要加强社会保障体系整合的大背景下，又出台了城镇居民基本养老保险，并实施与新农保不同的基础养老金、缴费档次和资金计息办法。这种政策设计在特定的时代条件下具有相当的合理性，但一定程度上也造成制度上的割裂，强化了城乡之间的割裂，甚至在有些已经实现了城乡居民养老保险统筹的地区，又要考核和落实新农保工作，给基层工作带来不必要的重复。

政府部门权责分工之难。改善民生主要是政府的责任，也依赖于各级政府有效的财政投入。中央和地方各级政府还要做好各自在民生建设领域的权责分工，并按照财权与事权相适应的原则在中央和地方各级政府之间合理划分财权和事权。而操作的现实情况往往是县级政府和财政承担了民生工作的大部分，而中央的财政转移支付制度又不够规范，给县级财政造成很大的压力，也制约了民生政策落实的效率。以县级公立医院改革为例，改革的核心在于实现药品零差率销售，这就要改革县级公立医院的收入补偿结构，加大财政投入力度补偿医院在药品加成上的损失。但在现实中，一般都将财政补偿的责任算到县级政府身上，事实上这项补偿的经费规模很大甚至超过了新农合补偿的经费规模，而新农合通常是有三级政府补偿来源的，而县级公立医院改革的经费补偿主要由县级财政负担，这就显得不合理，并且由于县级财政经费紧张也滞后了改革的进程。

执行末梢偏差防范之难。政策执行在末梢环节都必须依赖于各类基层官员（主要包括镇、街道和村、居委会一级），虽然这些基层官员不具备制定政策的权力，但他们在执行政策过程中仍拥有一定的自由裁量权，也就是说这些基层官员的政策执行程度将直接决定普通群众从政府民生计划中的收益与否与收益程度。通常，基层官员在执行民生政策时会利用政府层级上下信息不对称的体制，以某种看似合法的形式将私人动机或地方利益融入政策的具体执行中，从而歪曲政策的本意，造成政策落实质量的偏差和下降。以社会救助为例，在一些地区最低生活保障的人头指标往往最后演变为一些基层官员进行权力寻租的工具，而那些真正需要得到救助的对象反而得不到救助。还有一些地区，将一些临时性救助指标用作为平息上访户的补偿性资源，基层干部甚至将五保这样的救济性质的资源作为维稳的一种工具和一种治理手段，偏离了政策设计预期目标。

考核指标合理制定之难。各级政府在各项工作的考核上越来越以指标考核为主，民生领域自然也不例外。这种指标化考核方式可能导致各级执行部门只对指标负责，而不对事实本身负责。一方面指标设计无论多么精细都不可能穷尽所有民生问题，对于一些人民群众诉求强烈但不在考核指标范围内的工作，往往得不到各级政府的足够重视。另一方面，指标的完成上，各级地方政府都会根据自身的实际来通盘考虑并排出一个完成指标的序列，但问题在于民生工作的对象是一个个鲜活的生命和他们的具体生活问题，这样一种技术化和算计化的工作思路必然导致对人民群众真实需求的忽视。以基本公共卫生服务项目为例，从中央和地方政府都是以开展的类别和项目数进行考核，而忽视了已经开展的服务项目与人民群众基本卫生服务需求之间的匹配程度。

（作者单位：江苏省社会科学院社会学所）