从自贸区新政看政府管理转型

文/成 彦

自贸区的改革方法论有两个重要突破。第一，从正面清单管理模式转为负面清单管理模式，强调“法无禁止即可为”。第二，从注重事前审批转为注重事中、事后监管，强调全过程跟踪、管理和监管。

这里体现的是法律逻辑的重大变迁。首先是无罪推定。任何人在没做坏事之前，应该视为好人。其次是公平原则，即准入公平和监管平等，没有所有制歧视，中资与外资平等，国有资本与民营资本平等，也没有公司规模歧视，大公司与小公司平等。最后还隐含着试错逻辑，有一定风险容忍度。在推行改革的过程中，有些风险可以暴露出来，然后再进行处罚，完善监管，达到“可复制”效果。

我们以前的管理思路是基于经济学的理性人假设，即认为人（机构）都是自利的，以盈利为目的，只要对自己有利，有漏洞肯定会钻，隐含着“坏人假设”。所以，政府监管要预设很多可能产生的风险（即风险高估），然后针对风险制定相应措施，通常是监管在先、准入在后。自贸区的改革方案意味着政府要改变管理经济的方式，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制，给企业和市场更大的投资空间和自由度，体现了“放权”的改革思路。

建设上海自贸区的初衷就是以开放倒逼改革，按照国际规范，触动体制改革中最难改的审批制度“硬骨头”。在现有体制中，最难改革的就是审批制度。目前实施正面清单管理的一个严重弊端是，政府管的多，留下了很大的寻租空间，导致的后果是中央政府这边在取消了几十项审批权后，地方和其他部门又在那边增加了几十项审批权，所以审批权永远减不完。另外，在正面清单管理模式下，企业投资往往跟着政府的产业指导目录和产业优惠目录的“指挥棒”走，市场的基础性作用难以充分发挥。自贸区实行负面清单管理则扩大了社会投资领域，不能干的事情就那几件，无限大的是能干的事情，这种管理模式下，政府的审批权限大大缩小，倒逼政府转变管理方式。负面清单划定“禁区”以后，相比先前的投资审批制度，不仅能给企业以明确的导向，而且要求从根本上和制度上实现简政放权，真正把权力一放到底。

我国加入WTO已有几年，政府管理经济的方式和水平有很大提高和改善，但同时也要看到，作为一个政府主导的国家，各级政府掌握着很大的资源配置权力，随意干预经济的行为仍相当程度的存在。我们要在自贸区内与国际贸易最新规则接轨，就需按照负面清单管理模式的要求，来改造自己的监管方式，使政府的管理水平与之相适应。要看到，把上海自贸区建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，不是单纯建立一个新的政策特区就可以实现的。必须最大程度地减少政府行政审批，使传统政府事前审批的思维向过程服务和事后监管转变，提高政府提供公共产品和公共服务能力；改革和完善税制与预算体制，建立预算民主，接受公众监督；加快能源资源等要素价格形成机制改革，促进企业公平竞争；改革和完善国企产权和法人治理结构，使各类企业都在公平公正的环境中竞争；改革土地制度，促进土地资源自由流动；改革金融体制，探索人民币国际化、利率市场化、汇率形成机制和资本项目可兑换等具体路径，促进资金自由流动；健全立法，强化执法，切实保护知识产权，建立严格的安全和环境标准等。

上海自贸区的制度创新意义远大于经济驱动意义。在对外开放上，就是要进一步思考，政府如何管理市场、服务市场、推动投资贸易便利化；在政府职能转变上，就是要探索如何厘清政府与市场的边界，如何提高政府服务的透明度、便捷性等。这不仅是上海自贸区需要解决的问题，也是我国经济发展转型升级避不开的问题。上海自贸区正在变成一场新的制度改革的起点。通过带动金融、税收、贸易、政府管理等一系列政策变革，自贸区的建设可能为周边省份乃至全国的改革破局带来巨大示范效应。