增强城市更新政策法规协同性

　　城市更新是推动城市高质量发展的重中之重。2025年中央城市工作会议明确将城市更新确立为当前和今后一个时期城市工作的重要抓手，并将其列入城市工作七大重点任务之中。在此之前，2025年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》更具体强调，要“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。四川省成都市在推进城市更新过程中，坚持以系统观念破解政策法规碎片化难题，深化探索超大城市转型发展新路径。

　　系统观念是成都城市更新的方法论基石。系统观念作为基础性的思想和工作方法，强调从事物的整体性、关联性和动态平衡性出发把握规律、解决问题。将系统观念应用于成都城市更新工作，具有深刻的现实必然性。

　　一是从目标导向来看，城市更新往往承载着改善民生、传承文脉、促进经济、提升韧性等多重使命，单一政策或法规难以有效统筹。《成都市城市更新行动计划（2024——2026年）》系统谋划了“进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境”等多个目标，既涵盖基础设施补短板等显性需求，又包含历史街区保护等隐性诉求，更前瞻布局智慧城市等未来导向目标。

　　二是从主体视角审视，城市更新作为典型的多元治理场景，涉及多层级政府及其职能部门、经营主体、产权人、社区公众及专家学者等多元主体。各主体间利益诉求复杂多元，既有公共利益与个体权益的平衡难题，也有短期收益与长期发展的价值博弈，更存在专业决策与公众参与的治理张力。成都作为超大城市，老旧小区改造的规模大、主体多、协调难，其复杂性更高，需要构建跨层级、跨领域、跨主体的制度化共治机制，以实现利益协调的“最大公约数”。

　　三是从过程维度考察，城市更新包括规划编制、资金筹措、搬迁安置、建设实施到长效运营等复杂环节，其周期往往跨越数年甚至数十年。这种长周期性决定了碎片化、短期化的治理模式难以为继，唯有以系统观念构建覆盖规划、融资、建设、运营各阶段的稳定的制度保障体系，方能确保各阶段目标衔接、责任连续、资源持续。

　　政策法规协同是系统观念下成都城市更新的关键路径。政策是法规的先导与试验田，以其灵活性和前瞻性为城市更新提供方向；法规是政策的细化与落实，以其稳定性和强制性为城市更新工作划定边界。成都正以系统观念推动政策法规协同，围绕“规划引领、立法固本、配套支撑、标准护航”打造层级分明、衔接紧密的城市更新政策法规体系，推动城市更新从碎片化实施向系统化推进跃升。

　　其一，以规划为“纲”，强化城市更新规划的科学统领。成都建立“国家——省——市”三级规划联动机制，推动战略方向与落地实施的有机统一。国家层面遵循《关于持续推进城市更新行动的意见》，确保地方实践符合国家战略目标；省级层面对接《四川省实施城市更新行动方案》，落实城市更新区域任务及支持政策；市级层面出台《成都市城市更新行动计划（2024——2026年）》，聚焦城市地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等重点工程，配套持续完善法规制度、规划标准、投融资机制等政策工具。此外，成都正同步编制《成都市城市更新规划（2023——2035）》，擘画今后较长一段时期的更新任务、更新对象及更新区域。

　　其二，以条例为“法”，夯实城市更新的法治根基。为规范城市更新活动，成都正加快制定《成都市城市更新条例》。在草案起草过程中，一则严格遵循《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等上位法要求；二则将本地实践经验上升为法规制度，以破解城市更新的地域性需求，如赋予市住建主管部门所属城市更新专业机构统筹协调职能、健全城市更新专家咨询论证机制、建立城市更新信息系统和城市体检评估制度等。同时，同步推进“开门立法”，通过公开征求意见、召开座谈会、现场调研等方式广纳民意，确保城市更新方向与实际需求同频共振。

　　其三，以配套文件为“桥”，破解关键领域的实施瓶颈。成都聚焦资金、土地、产权等关键领域制定制度实施细则，精准破解城市更新痛点堵点。资金方面，出台中央专项补助资金管理相关办法，探索建立“政府引导、市场运作、公众参与”的多元化、市场化融资模式，相关工作2024年获评中央财政城市更新行动补助资金绩效评价A级；土地方面，制定《关于以城市更新方式推动低效用地再开发的实施意见》，专项聚焦旧城、旧村、旧工业等低效用地盘活问题；产权方面，通过配套文件引导产权人参与社区嵌入式服务设施建设运营，推动权益平衡与空间增效双赢。当资金规则明确投入产出闭环、土地政策释放空间潜能、产权制度锚定权益平衡，城市更新方能从抽象的纸面条款走向具体的生动实践。

　　其四，以技术标准为“尺”，推进城市更新技术标准精细化。老旧小区整治改造、历史文化街区活化、生态系统修复等不同类型项目，对消防、日照、绿化、排污等公共设施的配置要求存在差异化需求。《成都市公园城市有机更新导则》在对更新对象进行分类的基础上，提出差异化的建设指引和更新模式，为各类型项目提供可落地的技术依据。在落地案例中，成都市玉林东路特色街区改造项目创设街区“U型界面”系统性整体规划，打破“汽车优先”传统秩序标准，形成“行人与机车”一体共享的友好慢行区。成都作为公园城市首提地，发布了《公园城市“金角银边”场景营造指南》等6项公园城市地方标准，对全国公园城市实践发挥着先导性作用。此外，成都还将低碳工艺、智能设施等科技创新成果及时纳入城市更新技术规程，持续升级标准建设。

　　城市更新非一朝一夕之功，亦非一域一策可成。唯有以系统观念贯通政策的探索活力与法规的保障定力，使“创新之轮”行于“法治之轨”，才能驱动城市更新这趟时代列车行稳致远，驶向创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市新境界。

　　（作者单位：成都市委党校）