制定更多良法，就要修好“管法之法”
发布时间：2023-03-13
稿件来源：学习时报
作为十四届全国人大一次会议的重要议程之一，《中华人民共和国立法法（修正草案）》提请大会审议。立法法被称为“管法之法”，它决定着需要制定哪些法律，由谁来制定法律和怎样制定法律这几个基本的问题，在中国特色社会主义法律体系中起到“支架”作用，属于宪法第62条第3项所规定的“基本法律”。从2022年立法法的修改作为“初次审议的法律案”被列入该年度立法工作计划以来，立法法修正草案历经一审—公开征求意见—二审—公开征求意见，现在将在全国人民代表大会接受最终的审议表决。
实现法治，立法先行。如何保证立法活动顺利开展、确保立法质量？对立法活动本身予以规范是关键。早在1954年，我国第一部宪法就对全国人大及其常委会的立法权作了明确规定。改革开放以来，现行宪法、全国人大组织法、地方组织法等法律对国家立法制度作了相应的规定，但内容比较原则、零散。在一段历史时期内，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我国对法律的需求急剧增长，为了实现有法可依，我们在“宜粗不宜细”“宜快不宜慢”原则的指导下，进行了大量的立法工作。激增的立法数量、快速的立法速度，缓解了当时无法可依的“法制焦虑”，但由于缺乏针对立法的“规矩”，也在一定程度上引发了越权立法、立法冲突等问题。在这样的背景下，1993年下半年，全国人大常委会法制工作委员会着手起草立法法，该法于2000年在九届全国人大三次会议上表决通过。立法法在对此前散见于宪法和相关法律中的立法规范进行系统整合的基础上，从全局性视角对我国各级各类立法的制定权限、范围、程序等重要机制予以体系化规定，奠定了国家立法制度的基础框架，在宪法之下形成了由法律、行政法规、部门规章构成的中央立法体系，由地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章、经济特区法规等构成的地方立法体系，并对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方之间的立法事项作了具体划分，规定了授权立法的基本制度；确立了遵循宪法、维护社会主义法制统一、体现人民意志维护人民利益、从实际出发等立法活动原则；明确了法律、行政法规等立法的具体程序，为地方立法、规章等立法程序设置了准用原则；确认了法律解释制度和规范冲突原则，为法律规范的精准适用提供了科学指南；体系化建构了法规规章的备案审查制度，为科学立法、民主立法、依法立法保驾护航，也为合宪性审查制度的全面推进提供了重要抓手，对中国特色社会主义法律体系的形成和完善起到了重要的规范、保障和推动作用。
进入新时代，立法工作如何定位、怎样推进，成为民主法治建设的关键问题之一。2015年，为了适应立法工作新形势新任务的需要，立法法作出首次修改，进一步完善了立法体制。首先，补充发展了重要的立法制度。贯彻落实党的十八届三中全会精神，将税收法定纳入法律保留事项；贯彻落实党的十八届四中全会精神，赋予所有设区的市（含当时四个不设区的地级市）制定地方性法规和地方政府规章的权力，同时根据民族区域自治法第4条第2款的规定，将前述设区的市的立法权赋予自治州；进一步优化规章的权限和功能，禁止缺乏上位法前提下的对行政相对人的减权增责和对本部门的增权减责，同时充分发挥地方政府规章的灵活性优势，赋予其在特定情况下临时替代本级地方性法规的职能。其次，完善立法体制机制。通过原则性规定与一系列具体程序性规定相结合的方式，充分发挥人大在立法工作中的主导作用、深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善行政法规制定程序。最后，加强备案审查工作。通过增设主动审查、信息反馈、要求报送变通情况说明等制度进一步优化备案审查机制，也进一步强化了对司法解释的规范和监督。这些修改涉及我国立法与行政、立法与司法关系的调整，中央与地方事权关系的平衡，每一处改动都很重要，既属于国家政治制度的顶层设计，也与人民群众的生活息息相关。
立法法在四个方面的特质尤为突出。一是坚持党的领导。一方面，党的领导贯穿立法法制定修改全过程。立法的本质是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志，2000年立法法的制定是贯彻党的十五大“加强立法工作提高立法质量”要求的具体举措，2015年立法法的修改也是按照中央全面深化改革领导小组关于贯彻实施党的十八届三中、四中全会两个决定的重要举措而具体展开的。另一方面，党的领导是立法法的重要内容。立法法自制定以来，始终将党的领导作为根本立法原则不断加以强调、深化。二是承上启下。立法法诞生前，我国立法制度规范散见于各相关法律文本，既在立法制度规范化发展的初级阶段发挥了应有的作用，也积累了丰富的实施经验和问题，制度待整合、经验待总结、困境待解决。立法法的出台对前述问题予以统一回应，构建了国家立法制度的整体框架，2015年的修改又在既有文本及其实施的基础上实现了进一步的细化、优化、深化。三是回应需求。立法法的制定和修改历程呈现出典型的“回应型立法”特质。如2000年的制定是对统一立法体制核心法律规范亟待建构的需求的回应，2015年的修改则是对税收法定原则确立、地方立法主体扩容、备案审查机制优化等立法制度发展过程中涌现的新需求的回应。四是与时俱进。如2000年立法法明确规定了经济特区法规，是在全国人大及其常委会一系列经济特区授权立法决定基础上对经济特区立法总结与提升的与时俱进，2015年增加授权国务院在部分地方暂停适用法律的规定则是对优化立法和改革衔接、落实重大改革于法有据的与时俱进。立法法一直以因时而变的规范形象不断推动着我国立法法制的“供给侧改革”。
如今，这部“管法之法”迎来了第二轮修改。从此前公布的修正案草案一审稿、二审稿及在第十四届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉的说明》来看，此次修改，是将党的二十大报告中“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”等重要内容贯彻到立法领域的重要举措，是对监察体制改革、区域协调发展、地方立法等改革实践中的新问题的立法回应，将深入体现中国式现代化的立法需求。
立良法，才能谋善治。良法从何而来？修订后的立法法，将进一步给出切实可行的答案。
实现法治，立法先行。如何保证立法活动顺利开展、确保立法质量？对立法活动本身予以规范是关键。早在1954年，我国第一部宪法就对全国人大及其常委会的立法权作了明确规定。改革开放以来，现行宪法、全国人大组织法、地方组织法等法律对国家立法制度作了相应的规定，但内容比较原则、零散。在一段历史时期内，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我国对法律的需求急剧增长，为了实现有法可依，我们在“宜粗不宜细”“宜快不宜慢”原则的指导下，进行了大量的立法工作。激增的立法数量、快速的立法速度，缓解了当时无法可依的“法制焦虑”，但由于缺乏针对立法的“规矩”，也在一定程度上引发了越权立法、立法冲突等问题。在这样的背景下，1993年下半年，全国人大常委会法制工作委员会着手起草立法法，该法于2000年在九届全国人大三次会议上表决通过。立法法在对此前散见于宪法和相关法律中的立法规范进行系统整合的基础上，从全局性视角对我国各级各类立法的制定权限、范围、程序等重要机制予以体系化规定，奠定了国家立法制度的基础框架，在宪法之下形成了由法律、行政法规、部门规章构成的中央立法体系，由地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章、经济特区法规等构成的地方立法体系，并对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方之间的立法事项作了具体划分，规定了授权立法的基本制度；确立了遵循宪法、维护社会主义法制统一、体现人民意志维护人民利益、从实际出发等立法活动原则；明确了法律、行政法规等立法的具体程序，为地方立法、规章等立法程序设置了准用原则；确认了法律解释制度和规范冲突原则，为法律规范的精准适用提供了科学指南；体系化建构了法规规章的备案审查制度，为科学立法、民主立法、依法立法保驾护航，也为合宪性审查制度的全面推进提供了重要抓手，对中国特色社会主义法律体系的形成和完善起到了重要的规范、保障和推动作用。
进入新时代，立法工作如何定位、怎样推进，成为民主法治建设的关键问题之一。2015年，为了适应立法工作新形势新任务的需要，立法法作出首次修改，进一步完善了立法体制。首先，补充发展了重要的立法制度。贯彻落实党的十八届三中全会精神，将税收法定纳入法律保留事项；贯彻落实党的十八届四中全会精神，赋予所有设区的市（含当时四个不设区的地级市）制定地方性法规和地方政府规章的权力，同时根据民族区域自治法第4条第2款的规定，将前述设区的市的立法权赋予自治州；进一步优化规章的权限和功能，禁止缺乏上位法前提下的对行政相对人的减权增责和对本部门的增权减责，同时充分发挥地方政府规章的灵活性优势，赋予其在特定情况下临时替代本级地方性法规的职能。其次，完善立法体制机制。通过原则性规定与一系列具体程序性规定相结合的方式，充分发挥人大在立法工作中的主导作用、深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善行政法规制定程序。最后，加强备案审查工作。通过增设主动审查、信息反馈、要求报送变通情况说明等制度进一步优化备案审查机制，也进一步强化了对司法解释的规范和监督。这些修改涉及我国立法与行政、立法与司法关系的调整，中央与地方事权关系的平衡，每一处改动都很重要，既属于国家政治制度的顶层设计，也与人民群众的生活息息相关。
立法法在四个方面的特质尤为突出。一是坚持党的领导。一方面，党的领导贯穿立法法制定修改全过程。立法的本质是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志，2000年立法法的制定是贯彻党的十五大“加强立法工作提高立法质量”要求的具体举措，2015年立法法的修改也是按照中央全面深化改革领导小组关于贯彻实施党的十八届三中、四中全会两个决定的重要举措而具体展开的。另一方面，党的领导是立法法的重要内容。立法法自制定以来，始终将党的领导作为根本立法原则不断加以强调、深化。二是承上启下。立法法诞生前，我国立法制度规范散见于各相关法律文本，既在立法制度规范化发展的初级阶段发挥了应有的作用，也积累了丰富的实施经验和问题，制度待整合、经验待总结、困境待解决。立法法的出台对前述问题予以统一回应，构建了国家立法制度的整体框架，2015年的修改又在既有文本及其实施的基础上实现了进一步的细化、优化、深化。三是回应需求。立法法的制定和修改历程呈现出典型的“回应型立法”特质。如2000年的制定是对统一立法体制核心法律规范亟待建构的需求的回应，2015年的修改则是对税收法定原则确立、地方立法主体扩容、备案审查机制优化等立法制度发展过程中涌现的新需求的回应。四是与时俱进。如2000年立法法明确规定了经济特区法规，是在全国人大及其常委会一系列经济特区授权立法决定基础上对经济特区立法总结与提升的与时俱进，2015年增加授权国务院在部分地方暂停适用法律的规定则是对优化立法和改革衔接、落实重大改革于法有据的与时俱进。立法法一直以因时而变的规范形象不断推动着我国立法法制的“供给侧改革”。
如今，这部“管法之法”迎来了第二轮修改。从此前公布的修正案草案一审稿、二审稿及在第十四届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉的说明》来看，此次修改，是将党的二十大报告中“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”等重要内容贯彻到立法领域的重要举措，是对监察体制改革、区域协调发展、地方立法等改革实践中的新问题的立法回应，将深入体现中国式现代化的立法需求。
立良法，才能谋善治。良法从何而来？修订后的立法法，将进一步给出切实可行的答案。
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