创新性配置，推动农业全要素生产率提升 

　　习近平总书记提出并系统阐明新质生产力这一全新概念，为推进农业农村现代化在内的中国式现代化发展提供了科学指引和行动指南。在农业农村领域发展新质生产力，不仅有助于提高农业生产效率和资源利用效率，提升农业农村发展的质量和效益，还有利于推动劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的迭代升级，是破局农业农村全要素生产率不高、生产力发展不足的有效路径，也是实现农业农村高质量发展和现代化建设的动力支撑。 

　　农业农村领域发展新质生产力的关键之一就是推动现有生产要素配置的变革性突破。通过打破农业农村领域生产要素自由流动的体制机制阻碍，充分发挥政府、市场、社会等不同主体的积极作用，优化生产要素在部门间、区域间、城乡间、乡村内配置的质量、模式和结构，促成更高级别生产要素形态组合，畅通各类先进优质生产要素向发展新质生产力流动，进而实现农业农村领域全要素生产率提升。 

　　在现行货币政策外生给定，劳动力配置日益由市场决定，数据等新型生产要素市场方兴未艾的情形下，土地作为传统生产要素仍是现代农业发展不可或缺的增长动能。然而，当前我国农村土地不仅仍存在低效利用较突出、供给盘活不顺畅、产权体系不健全、经济属性未显化等问题，还连带其他要素配置出现人地“脱钩”、农村产业支持不足、农村投融资渠道单一等情况，成为阻碍我国现代农业实现生产要素创新性配置的短板弱项、发展新质生产力的堵点卡点。 

　　融合推进，以土地制度改革与全域土地综合整治为抓手 

　　2022年，国务院印发《“十四五”推进农业农村现代化规划》，在第九章“深化农业农村改革 健全城乡融合发展体制机制”的第一节“畅通城乡要素循环”中，专门单列“优化城乡土地资源配置”条目，展现了以土地制度改革与全域土地综合整治融合推进为抓手、促进农业农村生产要素创新性配置、实现全要素生产率提升的工作思路。进一步深化土地制度改革。打破土地要素流动的体制机制障碍，促进土地资源的优化配置和高效利用，以此带动其他生产要素向更高生产效率的方向集中，实现生产要素在农村区域创新性配置，促进优势地区全要素生产率大幅提升。深入实施全域土地综合整治。破解空间布局无序化、耕地破碎化、土地利用低效化、生态功能退化等“四化”问题，提高土地要素配置精准性和利用效率，有效增强优势地区土地要素保障能力，进而为发展新质生产力、推动农业农村现代化提供有力支撑。 

　　“人—地—产—权—钱”联动推进。从农村土地改革、盘活农村资源中最核心的承包地宅基地、集体经营性建设用地、全域土地综合整治、农村综合改革等5个方面深入，按照“发现价值—提升价值—实现价值”总体框架，统筹协调“三块地”改革、全域土地综合整治、“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革三个层次的内在逻辑关系，从土地“资源—资产—资本”价值转换逻辑出发，构建“人—地—产—权—钱”五位一体联动的农村土地集成改革价值实现体系，促使资源集聚集中、资产保值增值、资金外源内生，达到实现生产要素创新性配置目标。 

　　资源变资产，构建土地价值实现的同步发力机制 

　　发现价值，释放激活：深化“三块地”改革挖掘农村土地价值。一是深化农村承包地“三权”分置制度改革与规模化经营，解决耕地破碎、农民种粮积极性不高、土地经营权流转困难等问题，提高农产品供给能力。比如江苏邳州“小田并大田”，一方面通过民主决策设立自种区和预留区稳定农户承包权，另一方面设立连片流转区，调动新型农业经营主体参与农业生产的积极性，促进农地规模化经营，提升土地利用现代化水平。二是深化农村集体经营性建设用地入市改革，破解农村产业用地供应难题，完善点状供地、集体留用地盘活路径，助力乡村产业落地。比如广东鹤山的“点状供地”项目实行“征转分离”，由村提交集体建设用地申请，保持集体建设用地性质，通过村企联营、入股合作开发的方式开展项目建设运营，以此破解项目用地难题，实现乡村产业顺利落地。三是完善农村宅基地利用与管理机制，在保障农民住有所居的前提下盘活村庄建设用地，腾退置换建设用地空间，提升资源利用效率。比如广东南雄实行的“宅基地增值收益分配”模式，通过建立“地票登记、土地入股、按比分红、有偿退出”机制，推进闲置宅基地拆旧复垦。 

　　提升价值，优化配置：以全域土地综合整治为平台，强化要素供给能力和提升要素价值。深入推进全域土地综合整治，统筹利用好整治形成的建设用地指标、耕地指标、生态指标等，优化全域土地综合整治模式和资金平衡路径，推动农村空间布局优化，生产、生活、生态用地适度集聚集中，实现“良田连片、产业集聚、村庄集聚”，盘活及提升农村资源资产价值，解决土地指标和资金要素保障等问题，推动要素重新配置，大幅提升全要素生产率。比如广州从化作为全国唯一县域全域土地综合整治试点，按照全区域“一盘棋”、全要素“一张图”、全周期“一本账”的“三全”整治思路，推进土地资源从“单一”到“复合”，促进土地使用功能多样化、土地价值实现多样化。又如浙江嘉兴将全域土地综合整治作为城乡融合的重要途径，通过实施农户搬迁、新增永久基本农田整备、低效用地腾退及以存量土地指标折算参与项目的村村抱团机制，促进农村一二三产业融合发展，土地要素向农业大户、企业项目等主体开放流动，实现生产、生活、生态空间布局再优化。 

　　实现价值，持续增效：深化“三变”改革发展壮大集体经济。探索完善新型农村集体经济的多元化发展路径，推动构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，促进农村资源资产价值化，发展壮大新型农村集体经济。尤其是要深化集体产权制度改革，创新农村集体土地的经营方式，解决谁来经营土地、如何经营土地的问题，激活农村土地资源，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，实现持续造血与价值增效。比如北京大兴作为集体经营性建设用地入市改革试点，探索实施“镇级统筹，区级调控”集建地经营模式，组建镇级联营公司，各村集体合作社作为股东，以集体土地或资金入股，采取“一次授权、全权委托”的办法，将集体土地全权交给联营公司经营，为壮大新型农村集体经济提供良好支撑。又如浙江平湖的“飞地抱团”发展模式，以资源禀赋不足、集体经济相对薄弱的村为重点，将村级扶持资金和建设用地指标等资源，集中配置到条件相对优越的地区，采取异地共建项目、联合发展物业经济等方式，既解决了先发地区用地紧缺的窘境，也让薄弱村持续获得不菲的分红，扶持了村级集体经济、促进了农民增收。 

　　（作者单位：南京农业大学中国资源环境与发展研究院）