“退下去”、“升上去”、“走出去” 三管齐下全面化解江苏产能过剩矛盾

　　【内容提要】 中央对于化解产能过剩矛盾工作十分重视，习近平总书记和李克强总理都曾予以明确批示。我国先后经历过三次较为严重的产能过剩，不仅影响了行业内企业的正常经营，还对整个宏观经济的正常运行造成了一定的破坏，中央对此采取了多种有力措施。 

　　目前，江苏在钢铁、水泥、平板玻璃等行业，在造纸和纸制品业、化学纤维制造业、黑色金属冶炼和压延加工业等具体工业部门，在纺织业、电子、化工、电气、钢铁、通用设备、金属制品等七大支柱产业存在着产能过剩问题，其中虽然有周期性过剩的因素，但主要是结构性过剩和体制性过剩，需要通过产业结构的转型升级及体制机制的创新改革来解决。本文提出全面化解江苏产能过剩矛盾的三大战略： 

　　1.“退下去”战略。第一，改革现有财政分权、政绩考核等体制，打通调控政策的传导路径；第二，调整调控方式，逐步用经济杠杆来替代行政控制；第三，鼓励兼并、重组；第四，完善银行信贷控制；第五，加强对过剩要素的治理。 

　　2.“升上去”战略。第一，新兴产业的产业政策要设置明确的市场进入门槛；第二，新兴产业的发展主要依靠国内市场需求；第三，致力于抢占新兴产业的研发与品牌营销的产业链左右高端，避免过多企业集中于中间低端；第四，从产业特性引导新兴产业成长，避免行政主体驱动的投资发展；第五，推动新兴产业对传统产业的技术改造与升级。 

　　3.“走出去”战略。第一，资源导向型重工业企业“走出去”，应选择自然资源丰富、能源产量高的国家或地区，投资方式应以新建为主；第二，市场导向型轻工业企业“走出去”，应选择市场需求大的国家或地区，投资方式应以新建为主；第三，技术导向型新兴产业企业“走出去”，应选择同类产业发展迅速、技术领先的发达国家，投资方式应以并购为主。 

“退下去”、“升上去”、“走出去”三管齐下全面化解江苏产能过剩矛盾 

　　中央对于化解产能过剩矛盾工作十分重视，习近平总书记曾四次予以明确指示和批示。在2012年12月中央经济工作会议上，习近平指出，要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为工作重点，总的原则是尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治；在2013年3月参加全国人大江苏代表团审议时又强调，要深化产业结构调整，构建现代产业发展新体系，抓住化解产能过剩矛盾这一工作重点，使我国经济发展提高质量、增加效益、增强后劲；此后，习近平多次强调要做好产业结构调整，化解产能过剩。李克强总理也曾表示，产能过剩越来越成为经济运行中的突出问题，要坚定不移地化解产能矛盾，按照既利当前又利长远的原则抑制盲目扩张，同时，要区分行业，制定有针对性的化解方案。近日，国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，指出，化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点，并提出了相应的政策措施。作为江苏，要在全面贯彻国务院意见的基础上，重点实施“退下去”、“升上去”、“走出去”战略，切实解决产能过剩问题，进一步促进江苏产业转型升级和发展方式转变。 

　　一、产能过剩形成的背景及其对经济运行的影响 

　　（一）产能过剩形成的背景分析 

　　产能过剩并不是最近几年才出现的新问题，自从改革开放特别是上世纪末以来，伴随着经济的发展和工业产品的日益丰富，我国部分产业一直潜伏着产能过剩风险。 

　　在财政分权的制度背景下，分税制导致的财权和事权不匹配，一方面使得地方政府所掌握的财政资源减少了，另一方面财政支出所占的比重却高于中央政府，因此必然产生增加地方财政收入的冲动。为了增加财政收入、扩大税基，必须推动地方经济增长，而经济增长的实现在很大程度上取决于当地的投资项目和投资额度。因此，地方政府有很强的动机去争取项目资源，扩大投资规模，各地恶性竞争的结果必然是国内产能的急剧膨胀。 

　　与此同时，政府官员也有自身的政治晋升激励。在现行制度下，中央和上级政府有权决定下级政府官员的任命，而GDP是考核的重要内容。这种体制促使地方政府为发展地方经济而实施区域封锁、地方保护主义等政策，帮助本地企业降低沉没成本，消除本地企业的进入壁垒。这使得投资企业的成本大幅降低，进而引导企业进行过度的产能投资。 

　　（二）产能过剩的历程回顾 

　　研究显示，我国先后经历过三次较为严重的产能过剩： 

　　第一次是1998-2001年。由于东南亚金融危机的冲击以及国内经济多方面深层矛盾的发展，我国经济从1997年以来面临着持续几年的通货紧缩困扰，一些行业的产能利用率持续下降并面临价格走低，经营亏损和库存积压问题也十分严重。为此，中央政府采取了限制地方政府投资、淘汰落后产能以及限产利库等措施。 

　　第二次是2003-2006年。我国经济在繁荣和过热的条件下出现了工业出厂价格大幅下滑和企业效益回落的现象，这表明在部分工业领域存在现实的或潜在的产能过剩风险。为此，发改委于2005年将钢铁、电石、水泥等11个行业列为产能过剩行业，国务院于2006年发出《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》。 

　　第三次是2009年至今。2008年全球经济危机导致外部市场对我国产品的需求下降，引发了国内经济再次进入周期性低谷期，产能利用率再次大幅下滑。为此，国务院于2009年9月批转《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》，提出了整治措施；2009年12月，中央经济工作会议提出，要“坚决管住产能过剩行业新上项目”；2010年4月，国务院颁布《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》；2010年8月，工信部公布了18个工业行业、涉及2087个企业的淘汰落后产能名单。 

　　（三）产能过剩对经济运行的影响 

　　对微观经济主体而言，产能过剩将导致产品价格竞争激烈，行业利润率降低，企业经济效益滑波，企业开工率降低，产品产销率下降，库存增加，成本上升，进而导致企业的亏损面进一步扩大，企业倒闭现象严重。 

　　对宏观经济而言，许多行业产能过剩将导致物价总水平下降，形成通货紧缩压力，增加宏观经济的不确定性；产能过剩将会使企业的投资预期和居民的消费预期下降，使经济增长支撑力不足；产能过剩还将导致银行不良资产明显增加，金融行业系统性风险增大。 

　　二、江苏产能过剩的现状评价 

　　从行业来看，在钢铁、水泥、平板玻璃、光伏（多晶硅）、风电设备、船舶制造等我国主要产能过剩行业中，江苏的产量占比都很高。2012年，江苏生产钢材列全国第二，占全国11.53%；生产水泥列全国第二，占全国7.6%；生产平板玻璃占全国8.2%。2011年，出口船舶占全国36.4%，占世界市场份额16.4%；光伏产品更是占据了全国70%和世界市场50%以上的份额。江苏风力发电机、变压器等关键部件国内占有率50%左右，风电齿轮箱占到80%。 

　　从具体工业部门来看，通过对2007-2011年江苏工业各行业经济效益指标的测算分析发现，江苏的造纸和纸制品业、化学纤维制造业、黑色金属冶炼和压延加工业、电气机械和器材制造业、计算机通信和其他电子设备制造业、电力热力的生产和供应业等行业产能过剩矛盾较为突出。以上工业部门固定资产原值产出率及资金利用率有不断下降趋势，平均企业亏损面和库存-销售比相对较高，可能存在严峻的产能过剩矛盾。 

　　从静态产能指标来看，通过对“十一五”以来江苏制造业七大支柱产业产能过剩程度的测算发现，在2006-2012年间，江苏七大支柱产业中除纺织业之外，电子、化工、电气、钢铁、通用设备、金属制品的产能利用率均值都显著低于80%，有的甚至跌至60%以下。按照欧美国家的评判标准，产能利用率低于80%即说明可能存在产能过剩现象。 

　　从动态效益指标来看，通过对行业企业亏损面和产品销售率的动态变化的分析发现，江苏七大支柱产业的企业亏损现象严重，产值比重最大的几个行业年均企业亏损面几乎都在10%以上，特别是产值位居首位的电子通信行业达到19.50%，其中2008、2009、2011年均超过20%；产品销售率波动很大，其中黑色金属冶炼和压延加工业已成为“强过剩”行业。 

　　三、江苏产能过剩的成因分析 

　　产能过剩一般可分为“周期性过剩”和“非周期性过剩”。周期性过剩是指经济衰退时，需求萎缩导致富余产能增加从而形成的过剩，这种过剩在经济复苏时可以得到化解。非周期性过剩则是由经济周期之外的因素作用而形成的过剩，又包括“结构性过剩”和“体制性过剩”。结构性过剩是指供给结构不能适应需求结构的变化，部分落后产能富余从而导致的过剩；体制性过剩是指体制机制和政策等非市场因素影响市场供需关系，使产能利用水平变化脱离经济周期而形成的过剩。江苏部分行业的产能过剩问题，已经不是相对的过剩，而是绝对的过剩，其成因虽然有世界经济低迷、外需下降等周期性因素，但主要是结构性过剩和体制性过剩，需要通过产业结构的转型升级及体制机制的创新改革来解决。 

　　结构性过剩是由江苏当前的产业结构决定的，主要出现在劳动密集型行业和生产环节。江苏制造业虽然规模大，但主要内容还是国际代工，而不是研发设计和品牌网络营销；是普通消费品和一般产品，而不是以装备工业、医药、信息产业等为主的高技术产业领域。低端产品国际代工的市场结构特性是技术和投资壁垒低、进入门槛低，因此在面临国内外激烈异常的进入竞争下，尤其是一些地方行政主体运用行政手段突破进入壁垒的情况下，叠加上国际市场的需求萎缩因素，必然形成较高的过剩产能。 

　　体制性过剩主要是由负债式增长背景下强势地方政府的GDP追求和投资驱动所导致的，主要出现在重化工行业和新兴产业。第一，地方政府利用模糊的土地产权、金融机构的预算软约束等为投资者提供廉价土地、帮助获得金融贷款、给予财政补贴和减免税收，导致重复建设和产能过剩。第二，地方保护主义的存在及体制改革的滞后使得我国跨行业、跨地区、跨所有制的兼并重组不完善，企业不能正常破产倒闭，往往造成产业同构化现象严重、产业竞争过度。第三，在当前居民消费增长内生机制尚未形成以及民间投资缺乏活力的情况下，地方政府对投资有着强烈的偏好，而一些带有垄断特征的产业所形成的“暴利效应”，使得房地产业、钢铁、船舶等行业投资增长迅速。 

　　四、三管齐下全面化解江苏产能过剩矛盾 

　　（一）“退下去”战略化解江苏产能过剩矛盾 

　　淘汰过剩产能尤其是落后产能至少应从以下几个方面入手：第一，深化财政分权体制改革，建立起财权与事权相匹配的政府间关系；在减税的总原则下，开辟新税源（如资源税）来增加地方政府的财税收入；用更科学全面且便于量化的考核体系来取代以GDP为核心的政绩考核制度，考核过程中可以引入第三方评估机构。第二，尊重市场规律，逐步用经济杠杆替代行政控制，如根据地区和产业特征征收差异化的税种和税率，将所有制偏向、区域偏向的税式支出政策更多地转向产业偏向等。第三，将淘汰落后产能工作的重心转向兼并重组，鼓励企业沿着规模适度化方向进行合并，鼓励企业以母子公司制的形式和中小企业形成纵向联合，政府在税收、金融等方面为之创造良好的环境。第四，完善银行信贷控制，切断落后产能的资金链。在当前的制度背景下，建议将对过剩行业的信贷审批投放权上收到省级分行，同时参考日本的主办银行制度，加强银企合作与了解。第五，借鉴日本经验，加强对过剩要素的治理。对于生产设备，实行设备注册制度，限制非注册设备的使用；对经核实确属过剩、落后的设备，政府以专项资金的形式对其进行收购报废。对于失业劳动者，积极促进劳动力的流动，并在信息和培训方面帮助失业人员，为其创造再就业条件，必要时对其进行补助和救助。 

　　（二）“升上去”战略化解江苏产能过剩矛盾 

　　如果说“退下去”战略侧重于从供给端入手，着力于做好淘汰落后产能的“减法”，那么“升上去”战略则是侧重于从需求端入手，着力于做好扩大需求的“加法”以及加快产品创新的“乘法”。第一，新兴产业的产业政策要设置明确的市场进入门槛。新兴产业政策目标不仅在于形成多少产能，重要的是形成一个有序的市场，以确保新兴产业的稳定发展。第二，推进收入分配体制改革，加快健全社会保障制度，增加居民收入，提高居民消费能力，从而启动民间消费、扩大内需，为新兴产业的发展提供国内市场需求保障。第三，引导新兴产业尽早占领产业链高端，即技术创新左侧高端和品牌与营销右侧高端，避免过多企业集中于中间低端。第四，尊重新兴产业的自身发展规律和市场需求，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，以企业为主体、市场为导向发展新兴产业；政府既要避免将新兴行业做成形象工程、避免“圈地规划”一哄而上，也要做好战略规划、培育生产要素市场、构建激励创新的制度政策。第五，推动新兴产业对传统产业的技术改造与升级，用新技术、新材料、新工艺、新装备改造落后产能，提高技术装备水平，促进新兴产业与传统产业的融合发展。 

　　（三）“走出去”战略化解江苏产能过剩矛盾 

　　我省产能过剩矛盾突出的行业类型主要是三类：一是以资源为导向的重工业，二是以市场为导向的轻工业，三是以技术为导向的新兴产业，不同类型行业的产能过剩应采取不同的“走出去”方式。第一，资源导向型重工业企业“走出去”，应选择那些自然资源丰富、能源产量高的国家或地区，尤其要以与我国外交、经贸双边关系好，社会、政局比较稳定的周边国家和非洲国家为重点，兼顾拉丁美洲、油气资源丰富的中东地区以及其他矿产资源丰富的国家。投资方式应以新建为主，分阶段进行，逐步建立工作基础。第二，市场导向型轻工业企业“走出去”，应选择市场需求大的国家或地区，主要还是应以发展中国家或地区为重点。例如，我省目前存在产能过剩风险的许多项目，在东南亚某些国家依旧是朝阳项目，利润也比国内高。投资方式应以新建为主，但需要重视销售终端的建设，如建立连锁专卖店、品牌专卖店等，掌握销售渠道和价值增值环节，从而提升国际市场竞争力。第三，技术导向型新兴产业企业“走出去”，应选择同类产业发展迅速、技术领先的发达国家，投资方式应以并购为主。实施“走出去”战略，进行跨国并购，可以充分利用国内市场规模，广泛吸收国外高级生产要素来提高我省新兴产业整体技术水平和产品全球竞争力。 

　　基地名称：江苏转型升级研究基地 

　　承担单位：江苏省社科院 

　　首席专家：刘志彪  张九汉  施建军 

　　本课题负责人：刘志彪 

　　主要参加人员：章寿荣  杜宇玮  王树华  程俊杰