打造江苏沿江大都市带的对策与建议
发布时间：2017-08-07
稿件来源：江苏社科网
作者：李程骅
[内容提要]国家最新长三角城市群规划，明确了建成世界级城市群的目标。江苏沿江八市完全有条件乘势打造一体化发展的沿江大都市带。为此建议：1.遵循大都市区的空间扩张规律，超前规划沿江大都市带的主体功能区范围；2.顺应大都市区的要素集聚规律，提升龙头城市、中心城市功能；3.创新大都市区一体化发展的体制机制，释放沿江县级市的发展潜能；4.科学测度江苏沿江大都市带的生态承载能力，有效运用地租级差的疏散功能统筹解决“大城市病”和“小城镇病”；5.精准认知长三角地区人口流动趋势和人才集聚特点，实施包容性人口政策和人才政策，不断提升沿江大都市带的宜居魅力与创新活力。
2016年6月，国家发改委正式发布长江三角洲城市群发展规划，明确提出在长三角地区建设世界级城市群的目标。该规划将上海和江苏、浙江、安徽三省的共26个城市纳入，江苏有南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州等9个城市。除盐城外，江苏沿江八市的定位，分别被归属到南京都市圈、苏锡常都市圈和沿江发展带的功能板块中，由此构成长三角世界级城市群北翼核心区。面向“十三五”和未来一个较长的时期，围绕国家确立的长三角世界级城市群的中远期目标，江苏应当从战略上谋划沿江地区发展能级整体提升，有效整合沿江苏南、苏中地区的空间资源、发展要素和创新网络的带动作用，进一步优化生产、生活和生态空间布局，深化沿江城市群的内涵发展，合力打造一体化的、跨江融合发展的江苏沿江大都市带。
一、苏南、苏中融合发展亟需一体化的“江苏沿江大都市带”
现阶段长三角地区以经济发展水平和城镇化率来判断，已经全面进入城市群、都市圈时代，苏南、苏中地区融合发展时机已经成熟。2015年，苏南五市的人均GDP已经达到2万美元，城镇化率超过或接近70%，服务经济体系正在加快形成，完全具备了国际大都市区的初级阶段特征；而苏中三市，人均GDP 在1.5万美元左右，城镇化率超过60%，正在进入城市群、都市区发展的门槛。苏南苏中经济发展、城镇化进程的梯度状态，为两大板块的联动发展、资源整合优化，共同构建江苏长江大都市带，提供了较好的基础条件。但从目前来看，沿江各市之间依然存在割据问题，城市发展定位趋同，城市群内部功能互补性不强，集群效应不高，产业体系同构、园区定位雷同、生态保护扯皮等现象。统筹推进一体化的沿江都市带的规划建设，可以使苏南五市和苏中三市形成一个整体的协同发展的层级化的整体，也将促进发展要素的内部融和，推动自身的产业体系、服务能力、创新水平以及生态文明的建设，为实现长三角世界级城市群目标贡献江苏力量。
二、推进“江苏沿江大都市带”规划建设的对策建议
1.遵循大都市区的空间扩张规律，超前规划沿江大都市带的主体功能区范围，为沿江八市一体化发展提供空间基础保障。依据大都市区、都市带发展的典型“轴向”特征，将原来规划的沿江城市群、都市连绵区，实施轨道交通主轴带动的整体能级提升行动，缩小因原来市域割据发展带来的基础设施建设差距，明晰南沿江、北沿江地区的城镇轴，优化轨道交通主轴和网络，让沿江两岸和跨江通道形成一体化的交通网络。加快南沿江、北沿江城际轨道线建设，将长三角城市群规划中确定的南京都市圈、苏锡常都市圈和沿江发展带串连起来，形成通勤化的空间格局。建议由省发改委牵头，在省级层面协调轨道交通网络建设，对原有的沿江城市群城际轨道交通网规划重新进行审视，在鼓励各城市大力度建设市域地铁、轻轨的同时，还要统筹规划好整体的轨道交通主轴对接、网络化连接问题。
2.顺应大都市区的要素集聚规律，大力提升龙头城市、中心城市功能，加快形成沿江地带多层级联动发展的新格局。在江苏沿江大都市带的空间网络中，八个主要城市的能级不同，南京为特大城市，苏州为Ⅰ型大城市，无锡、南通、常州、扬州、泰州为Ⅱ型大城市，镇江为中等城市，契合协同发展的层级化差序的最优条件。以南京为中心的宁镇扬都市圈和苏州领头的苏锡常都市圈的现阶段苏南区域发展格局，决定了南京和苏州在沿江大都市带的辐射带动作用。从近期看，强化南京、苏州的“双引擎”功能，可在高端要素集聚上提升沿江大都市带的功能；从远期看，其扩散效应会带动整体的区域创新和可持续发展，引领江苏在更高层面参与国际合作和竞争。而无锡、常州、扬州、泰州等城市的定位，既有助于宁镇扬都市圈、苏锡常都市圈内部的一体化发展，也有助于与沿江发展带的新增长极南通一起，共同对接长三角超级龙头上海的辐射，完善长三角北翼核心区的空间组合体系、交通网络体系和产业布局体系，达到江南、江北多点通达、多层级联动和一体发展的目的。
3.创新大都市区一体化发展的体制机制，进一步释放沿江县级市的发展潜能，整体提升区域发展水平和国际竞争力。在长三角地区的城镇化、都市化进程中，江苏的突出特点是不仅培育出了一批特大城市、大城市，而且县级市和小城镇发展较好，推进城乡一体化发展的体制机制较为完善。特别是苏南沿江地区的一批县级市如昆山、常熟、江阴、张家港等，无论经济总量还是城市建设的规模水平，都已相当或超过一般中等城市。推进一体发展的沿江大都市带建设，要有重点地提升这些县级市的能级定位，培育转型升级的新增长点、创新发展的新平台。在长三角城市群规划中，江苏有昆山、常熟、江阴等19个县级市进入，表明了国家层面的政策倾斜。从省级层面的政策引导看，通过简政放权，释放这些实力强的县级市的发展潜能，不仅能培育出一批新的增长极或次增长极，也能深化区域的城镇化内涵，改变知识、资本、技术等新产业的发展要素集聚的流向，逐步转变中心城市、大城市的“虹吸效应”，促进沿江大都市带真正形成特大城市和大城市带动下的中小城市和小城镇同步发展的城市化新形态。
4.科学测度江苏沿江大都市带的生态承载能力，有效运用地租级差的疏散功能，在一体化进程中统筹解决“大城市病”和“小城镇病”。江苏沿江大都市带的规划和发展，必须以共守生态安全为前提，更好发挥政府在空间开发管制、基础设施布局等方面的作用。特别是针对南京、苏州等龙头城市地价攀升、企业商务成本加大的现实，有效利用地租级差，有序将先进制造基地、企业研发基地和协同创新平台，向网络化的次级节点城市疏解、分流，在整体的大都市带空间中协调生态布局、产业协作、园区共建、设施共享等方面的举措，实现资源优化配置和创新驱动的最大化，达到产业升级与区域转型的双重目的。特别是未来轨道交通构成的城镇发展主轴，将会在沿江地区形成集约紧凑、疏密有致的空间格局，不仅有助于破解过度开发、拥堵加剧、边界模糊的大城市病，也利于解决发展动力不足、资源配置能力较弱、就业体系单一和生态环境脆弱的“小城镇病”。沿江两岸众多的县级、镇级开发区、科技园区，进入到网络化的大都市带空间体系中，更有可能升级为特色性的创新社区、生态化的功能小镇，为沿江地区的绿色发展注入新内涵。
5.精准认知长三角地区人口流动趋势和人才集聚特点，以包容性的人口政策和人才政策，不断提升沿江大都市带的宜居魅力与创新活力。长三角城市群是我国外来人口最大的集聚地，外来人口落户、安居的门槛较高。尽管目前江苏的沿江地区常住人口总量已经达到五千万的规模，但因经济发达、公共服务体系完善，依然会在未来成为人口的流入地、人才的向往之地。到2020年、2030年，预测八市的人口总量分别达到5700 万、6300万左右的规模。在推进沿江大都市带一体化进程中，人口政策方面，要把解决当地居民就地城镇化和外来人口享受基本公共服务问题同等对待。目前，苏南地区的昆山、江阴、常熟等地，已经成功地探索出人口属地化管理和服务的新路径，使外来人口在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面均等化享受城镇居民基本公共服务。这些做法，应在公共财政收入较高的沿江其它县市推广。人才政策方面，政府不仅要营造包容性的城市文化，更要在解决初期工作和生活问题方面有相应投入，比如实施可行的购房补贴、租房补贴政策，在保持人口的净流入的前提下，壮大人才规模、优化人口结构，提升人才红利，使城市与区域发展具有持续的活力。
（作者李程骅，系南京市社科院副院长，南京大学兼职教授、博导，省级重点培育智库“创新型城市发展与评估研究院”首席专家）
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