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【共产党人】以地方立法保障先行区建设

发布时间:2022-09-19     稿件来源:《共产党人》2022年第9期    

  2022年1月23日,自治区第十二届人民代表大会第五次会议审议通过了《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》(以下简称《条例》),该《条例》自2022年3月1日起施行。这是全国首部就黄河流域生态保护和高质量发展进行的地方立法,是宁夏2022年出台的第一部法规,也是促进先行区建设的统领性、综合性、创制性地方立法。《条例》的出台,为宁夏争当黄河流域生态保护和高质量发展排头兵提供了坚实有力的法治保障。

  坚持守正创新 确保先行区建设于法有据 

  宁夏是唯一全境属于黄河流域的省区,习近平总书记2016年和2020年两次来宁夏视察并发表重要讲话,赋予宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的时代重任,要求宁夏“更加珍惜黄河、精心呵护黄河”,为宁夏发展指明了前进方向,提供了根本遵循,注入了强大动力。建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区,必须在“先行”上下功夫,在创新上做文章。 

  《条例》共十章八十条,既坚持守正,又注重创新。《条例》充分体现了对习近平生态文明思想和习近平法治思想的全面贯彻,对习近平总书记重要指示批示精神和党中央战略部署的坚决贯彻,对新发展理念的全面贯彻。以习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神和视察宁夏重要讲话精神作为根本遵循,结合宁夏生态定位和生态使命,将自身定位和发展放在国家战略全局、全国生态体系、全流域协同治理中审视,准确把握先行区建设总体要求和重点任务,正确处理生态保护和高质量发展的关系。既立足当前对行之有效的普遍性政策举措予以立法确认,又兼顾长远对仍需探索实践的内容作出原则性规定。对生态环境保护和治理、水资源节约集约利用、灾害预防和应对、高质量发展、黄河文化保护传承和弘扬等作出专章规定。明确管理体制,强化规划与管控,建立健全保障与监督机制。鼓励先行先试,严格黄河岸线管控、明确“四水四定”“四权”改革、助力重点产业发展、建立容错机制,发挥立法引领和推动重大举措、重大改革的保障作用,将新时代党对治理黄河的意志以法规的形式固定下来,确保先行区建设于法有据。着力用法治思维和法治方式治理污染、保护生态、推进转型。建设统筹协调机制,统筹推进先行区建设重大规划、重大政策、重大项目实施,协调跨区域跨部门重大事项、重大问题,督促检查先行区建设工作落实情况。建立跨部门、跨行业、跨区域联动执法机制,为依法推进先行区建设提供坚强法治保障,在法治的引领下平稳而渐进地推动宁夏走出一条高质量发展的新路子。 

  坚持生态优先 让绿色成为高质量发展的鲜明底色 

  黄河一直“体弱多病”,生态本底差,水资源十分短缺,水土流失严重,资源环境承载能力弱,沿黄各省区发展不平衡不充分问题尤为突出。综合表现为:黄河流域最大的矛盾是水资源短缺,黄河流域最大的问题是生态脆弱,黄河流域最大的威胁是洪水,黄河流域最大的短板是高质量发展不充分,黄河流域最大的弱项是民生发展不足。面对当前黄河流域突出的困难和问题,习近平总书记强调,“治理黄河,重在保护,要在治理,要坚持生态优先、绿色发展,量水而行、节水为重,因地制宜、分类施策,立足于全流域和生态系统的整体性,共同抓好大保护、协同推进大治理”。习近平总书记的讲话明确了黄河流域加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化等5个方面主要目标任务,确立了实现这些目标任务的战略举措。 

  《条例》紧扣主要目标任务,突出重点。坚持生态优先、绿色发展;坚持量水而行、节水优先;坚持因地制宜、分类施策;坚持统筹谋划、协同推进,充分体现了绿水青山就是金山银山的理念。坚决落实“重在保护、要在治理”的要求,以生态优先、绿色发展为主线,将生态环境保护和治理作为先行区建设的前提和支撑,加强黄河流域宁夏段生态环境保护和治理,对山水林田湖草沙综合治理、实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理以及统筹农业、工业、城乡生活污染防治等作出严格规定,明确了污染防治、生态环境修复和保护措施、推进水资源节约集约利用、提高灾害预防和应对能力等方面的主体责任,通过加强生态环境保护和治理,维护生态功能稳定,提升生态环境质量,夯实高质量发展基础,推动高质量发展,保护、传承和弘扬黄河文化,让绿色成为高质量发展的鲜明底色,促进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设。 

  坚持问题导向 立足地方实际作出针对性规定 

  宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区是一个涉及生产、生活、生态、文化、经济等“多位一体”的系统工程。推进黄河流域宁夏段发展,结合地域特点、加强生态环境保护是重点,提高治理能力和治理体系现代化水平是关键,高质量发展是主要目标。 

  《条例》立足宁夏实际,坚持问题导向。针对土地、能源、水资源利用比较粗放,多领域多类型多层次生态环境问题累积叠加,经济结构矛盾突出、资源环境约束趋紧等问题,结合所处青甘河谷水利开发区和宁蒙河套绿色发展区的地理位置,挖掘自身优势,积极构建以国家和自治区发展规划为统领,以国土空间规划为基础,以专项规划为支撑的规划体系,充分发挥规划对先行区建设的引领、指导和约束作用,针对实际问题作出专门规定,增强了针对性和可操作性。一是提出实施水资源刚性约束制度。二是对形成保护生态环境和节约资源能源的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式等作出制度安排。三是建立用水权、土地权、排污权、山林权、用能权等资源要素交易制度,推动资源要素市场化配置。四是对新能源建设毁损土地复垦、违规取水、耗水造景、破坏生态等问题作出专门规定。五是加强大气、水、土壤污染治理,制定和执行水环境质量标准、水污染物排放标准,实行排污许可、排污权交易、排污口监管等制度。六是做强特色产业,加强科技创新、区域合作、内外联动发展、基础设施建设,推动碳达峰和碳中和,促进高质量发展。七是建立保障和监督机制,提出从要素市场化改革、生态补偿、金融等机制方面促进先行区建设,从考核、监督、执法等制度方面保障先行区建设。八是提出了先行区建设的创新容错机制。 

  坚持惠民利民 满足人民群众所思所想所盼 

  随着生态文明建设的全面推进,绿水青山就是金山银山理念深入人心,沿黄人民群众追求青山、碧水、蓝天、净土的愿望更加强烈,对美好生活的向往不断增强。黄河流域生态保护和高质量发展以满足人民的需求为根本出发点,以解决黄河流域人与自然关系、提高人民生活水平为工作着力点,以流域人民群众生活更为宽裕,获得感、幸福感、安全感显著增强为最终落脚点。 

  《条例》关注民生,坚持惠民利民。坚持以人民为中心的发展思想,以人民利益为核心的价值取向,回应社会关切,保障民生福祉,满足人民群众所思所想所盼。除了满足人民群众对良好生态环境的需求外,还将加强食品安全、社会治安管理、公共卫生应急应对、安全生产防控,以及巩固生态移民成果、提高基础教育质量、提升全民健康水平、完善城乡社会救助体系,加强普惠性民生事业建设,加强对城乡居民绿色消费的宣传教育等内容上升为法律规范。明确规定了应当实行食品安全监督管理责任制,加强社会治安防控能力建设,建立健全公共卫生事件应急应对机制,完善安全生产风险分级管控与隐患排查治理预防体系,以保障公共安全;应当采取措施巩固生态移民成果,增加城乡居民收入,提高基础教育质量,提升全民健康水平,完善城乡社会救助体系,加强普惠性民生事业建设,以保障和改善民生;应当加强对城乡居民绿色消费的宣传教育,采取有效措施支持、引导居民绿色消费,以保障简约适度、绿色低碳的生活方式;应当扩宽与完善公众参与的渠道和方式,调动社会各方面参与的积极性、主动性,以保障先行区建设实现共建共治共享。 

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